O que estudar em Direito Administrativo para concursos de MP

Este é núcleo dogmático cobrado sistematicamente por todas as bancas, e a estrutura que organiza a matéria são os cinco elementos do ato, resumidos no mnemônico COM-FI-FO-MO-OB. A competência é a atribuição legal do agente: irrenunciável, mas delegável e avocável nos termos dos arts. 11 a 15 da Lei 9.784/1999. A finalidade é o interesse público a ser alcançado, e seu desvio configura tredestinação ilícita, vício insanável. A forma é a exteriorização do ato, em regra escrita e motivada, e seu vício é, como regra, sanável. O motivo é o pressuposto de fato e de direito que autoriza a prática do ato, e pode ser discricionário. O objeto é o efeito jurídico imediato do ato, e também pode ser discricionário. Guarde um dado que a banca explora de imediato: os cinco elementos derivam do art. 2º da Lei da Ação Popular (Lei 4.717/1965) — pegadinha frequente é atribuí-los à Lei 9.784/1999.

O ponto de partida obrigatório é a virada de regime: a Lei 8.666/1993, a Lei do Pregão e o RDC foram REVOGADOS, e a Lei 14.133/2021 passou a ser o regime único de licitações e contratos. Os crimes de licitação migraram para o Código Penal, hoje tipificados nos arts. 337-E a 337-P — o que dá ao Ministério Público interesse direto na persecução penal desses ilícitos. Aos princípios do LIMPE, a Lei 14.133 acrescenta o planejamento, a segregação de funções, a eficiência, a competitividade e o desenvolvimento nacional sustentável.

A classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello organiza o tema em quatro categorias. Os agentes políticos são os Chefes do Executivo, ministros, parlamentares, magistrados, membros do Ministério Público e dos Tribunais de Contas — titulares de vínculo político-constitucional. Os servidores estatais abrangem os estatutários (regidos, na esfera federal, pela Lei 8.112) e os empregados públicos (regidos pela CLT). Os militares têm estatuto próprio. E os particulares em colaboração exercem funções públicas sem perder a condição de particulares — mesários, jurados, notários.

A base é o art. 37, §6º, da CF: a responsabilidade é OBJETIVA para as pessoas jurídicas de direito público e para as de direito privado prestadoras de serviço público. Objetiva significa dispensar a prova de culpa: bastam conduta, dano e nexo causal. A regra geral é a teoria do RISCO ADMINISTRATIVO, que, embora dispense a culpa, admite excludentes e atenuantes do nexo. A culpa exclusiva da vítima exclui a responsabilidade; a culpa concorrente da vítima ATENUA, reduzindo o valor da indenização sem excluí-la; o caso fortuito e a força maior rompem o nexo; e o fato exclusivo de terceiro também o afasta. A banca costuma trocar os efeitos: fixe que a culpa concorrente atenua, ao passo que a exclusiva exclui.

Comece pela taxonomia do controle, que a banca cruza em várias combinações. Quanto ao órgão, o controle é administrativo, legislativo ou judicial. Quanto à posição, é interno (dentro do próprio Poder) ou externo (exercido entre Poderes). Quanto ao momento, é prévio, concomitante ou posterior. E há o eixo do controle hierárquico, fundado em subordinação, típico da Administração direta, contraposto ao controle finalístico ou tutela, exercido sobre a Administração indireta. Essa última distinção importa: a tutela administrativa (da Administração direta sobre a indireta) é um "controle interno exterior" — mesmo Poder, mas pessoas jurídicas distintas —, razão pela qual é VINCULAÇÃO finalística, e não hierarquia. Num plano ainda mais amplo, a sindicabilidade é o gênero que engloba a autotutela (o controle interno de legalidade que a própria Administração exerce, na linha da Súmula 473) somados aos controles judicial, interno e legislativo.

A Lei 14.230/2021 reformulou por inteiro a Lei de Improbidade, e é a partir dela que a banca monta suas armadilhas. Comece pelo que não muda com a reforma: a ação de improbidade é ação CIVIL de responsabilidade, não instrumento penal — tramita na Vara da Fazenda Pública, jamais no juízo criminal. E a legitimidade para a ação principal passou a ser EXCLUSIVA do Ministério Público (art. 17, §14): a Fazenda Pública pode intervir como assistente litisconsorcial, mas NÃO propõe. Guarde também que só pessoa física pode ser sujeito ativo do ato de improbidade — a pessoa jurídica não figura no polo ativo (embora a PJ beneficiária da conduta ímproba possa responder no polo passivo). A banca gosta de afirmar que a Fazenda propõe a ação ou que a PJ comete improbidade: as duas assertivas são falsas.

Os poderes administrativos organizam-se por espécies que a banca gosta de embaralhar, e o candidato precisa saber tanto o que cada um autoriza quanto onde termina. No poder VINCULADO a lei não deixa margem de escolha: preenchidos todos os requisitos legais, praticar o ato é um dever, não uma opção — a licença para construir é o exemplo padrão. No poder DISCRICIONÁRIO a lei confere margem de conveniência e oportunidade, o chamado mérito administrativo, mas apenas nos casos em que ela expressamente autoriza; e discricionariedade não é arbítrio. O poder HIERÁRQUICO permite organizar, supervisionar, delegar, avocar e rever atos dos subordinados, disciplinado quanto à delegação e avocação pela Lei 9.784, arts. 11 a 15. O poder DISCIPLINAR apura e pune infrações funcionais, vinculado ao devido processo do PAD. O poder REGULAMENTAR expressa-se no decreto do Chefe do Executivo (art. 84, IV, para o regulamento executivo; art. 84, VI, para o autônomo), e o regulamento não pode inovar contra legem. O poder de POLÍCIA fica para a Tese 13.

O ponto de partida é o art. 175 da CF: incumbe ao Poder Público, diretamente ou por delegação mediante lei, a prestação dos serviços públicos. E o padrão de qualidade dessa prestação está no art. 6º da Lei 8.987/1995, que define o SERVIÇO ADEQUADO pela conjugação de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade das tarifas. Da continuidade decorre uma questão prática que a banca adora: cabe o corte do serviço por inadimplemento, desde que precedido de aviso prévio, salvo quando se trate de unidades essenciais, como hospitais e órgãos de segurança pública, em que a continuidade se impõe.

A Lei 9.784/1999 aplica-se diretamente à Administração Federal e serve de modelo para os estados, que têm leis próprias de processo administrativo. Seu art. 2º arrola os princípios expressos — legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência —, e o art. 3º lista os direitos do administrado: ser tratado com urbanidade, ter ciência da tramitação do processo, formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, produzir e sustentar provas, e obter ciência da decisão e de seus fundamentos. Esses direitos concretizam o contraditório na esfera administrativa e são a base do controle da atuação estatal.

Bens públicos são os pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno (arts. 98-103 do Código Civil), e a Lei os classifica quanto à destinação no art. 99. Os bens de USO COMUM DO POVO — ruas, praças, praias, mares e rios — servem ao uso geral e indistinto da coletividade. Os bens de USO ESPECIAL são os afetados a um serviço ou atividade pública, como repartições e escolas. E os bens DOMINICAIS são os sem destinação pública, integrando o patrimônio disponível do ente, como as terras devolutas. Essa classificação é o pressuposto de tudo o que vem depois, porque o regime jurídico varia conforme o bem esteja ou não afetado a uma finalidade pública.

O art. 37, caput, da CF/88 enfeixa cinco princípios expressos que se resumem no mnemônico LIMPE — Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência — e a banca constrói quase todas as pegadinhas a partir do sentido exato de cada um. A LEGALIDADE administrativa é a diferença que a prova mais adora: a Administração só pode fazer o que a lei AUTORIZA (legalidade estrita, subordinação positiva), enquanto o particular pode fazer tudo o que a lei NÃO PROÍBE (autonomia da vontade). Inverter os dois — dizer que a Administração faz o que a lei não proíbe — é o erro clássico. A IMPESSOALIDADE tem dupla face, finalidade pública e isonomia, e veda a promoção pessoal do agente às custas da máquina (art. 37, §1º); dela deriva o combate ao NEPOTISMO, que a Súmula Vinculante 13 trata como violação simultânea à impessoalidade e à moralidade — a SV 13 veda a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente até o 3º grau, inclusive na modalidade CRUZADA (nomeações recíprocas entre autoridades), com a exceção dos agentes POLÍTICOS (Ministro, Secretário), salvo quando comprovada fraude ou troca de favores. A MORALIDADE cobra probidade, lealdade e boa-fé — uma conduta ética que vai além da mera legalidade formal. A PUBLICIDADE é transparência e condição de eficácia dos atos, tendo o sigilo por exceção (disciplinada pela Lei 12.527/2011, a LAI, que a Tese 15 detalha); seu limite aparece no Tema 1.072 do STF, que veda a divulgação vexatória e nominal de dados de servidores. A EFICIÊNCIA, inserida pela EC 19/1998, exige boa gestão de recursos e foco em resultados.

A organização administrativa parte de três técnicas que a banca gosta de opor entre si. A CENTRALIZAÇÃO é a atuação direta do Estado pelos órgãos da Administração direta. A DESCONCENTRAÇÃO é a distribuição INTERNA de competências entre ÓRGÃOS de uma mesma pessoa jurídica, marcada por relação de HIERARQUIA e sem criar nova pessoa. Já a DESCENTRALIZAÇÃO transfere a atividade a OUTRA PESSOA — entidade da indireta ou particular —, de modo que não há hierarquia, mas sim VINCULAÇÃO, isto é, tutela ou controle finalístico. A descentralização, por sua vez, se dá por OUTORGA, quando uma lei cria entidade da indireta e lhe transfere a titularidade ou a execução do serviço (típico da autarquia, criada por lei específica), ou por COLABORAÇÃO/DELEGAÇÃO, quando por contrato (concessão, permissão) ou ato (autorização) se transfere SOMENTE A EXECUÇÃO, permanecendo a titularidade com o ente público.

O conceito legal está no art. 78 do CTN: poder de polícia é a "atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, higiene, ordem, costumes...". Convém distinguir, de saída, o sentido AMPLO do sentido ESTRITO: em sentido amplo, o poder de polícia abrange toda delimitação de direitos, inclusive a exercida pelo Legislativo; em sentido estrito, restringe-se à atividade ADMINISTRATIVA. Seus atributos são a DISCRICIONARIEDADE (regra, embora existam atos vinculados, como a licença), a AUTOEXECUTORIEDADE (presente quando há previsão em lei ou situação de urgência — nem sempre está presente) e a COERCIBILIDADE ou imperatividade (a medida se impõe ao particular, com uso proporcional da força). O poder de polícia se desenvolve em um CICLO de quatro fases, formulação de Diogo de Figueiredo Moreira Neto: ORDEM (a legislação que limita e condiciona — fase SEMPRE INDELEGÁVEL), CONSENTIMENTO (licença ou autorização, materializados no alvará), FISCALIZAÇÃO (vistoria, radar) e SANÇÃO (multa, interdição).

A base legal dos contratos administrativos é hoje a Lei 14.133/2021, tendo a Lei 8.666/93 sido totalmente revogada. O contrato administrativo tem características próprias — verticalidade, comutatividade, ADESÃO, onerosidade e caráter PERSONALÍSSIMO (a subcontratação parcial só é possível com previsão no edital e autorização; a total é vedada) — mas o que o distingue são as CLÁUSULAS EXORBITANTES do art. 104, que existem por força da LEI, são IMPLÍCITAS e independem de previsão no edital ou no instrumento (exigir previsão editalícia é pegadinha). São elas: a ALTERAÇÃO UNILATERAL, seja qualitativa (projeto, especificações) ou quantitativa, respeitados os limites de acréscimos e supressões de até 25% em obras, serviços e compras, e até 50% para acréscimos em reformas de edifício ou equipamento; a EXTINÇÃO UNILATERAL pela Administração, por inadimplemento, conveniência ou caso fortuito, sendo devida INDENIZAÇÃO ao contratado quando a extinção decorre de culpa da Administração; a FISCALIZAÇÃO e a aplicação de SANÇÕES; e a OCUPAÇÃO PROVISÓRIA de bens, pessoal e instalações em serviços essenciais.

A Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) é a regulamentação infraconstitucional do princípio da publicidade, com assento no art. 5º, XXXIII, no art. 37, §3º, e no art. 216, §2º, todos da CF: o acesso a informações públicas é a REGRA e o sigilo, a EXCEÇÃO. Os SUJEITOS OBRIGADOS (art. 1º) são a União, os Estados, o DF e os Municípios, além de autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades sob controle direto ou indireto do poder público; a lei alcança, ainda, as entidades PRIVADAS sem fins lucrativos que recebam recursos públicos, no que diz respeito à parcela recebida.