Serviços Públicos e Concessionárias

O ponto de partida: art. 175 da CF

Incumbe ao Poder Público, diretamente ou por delegação mediante lei, a prestação dos serviços públicos. Quando a prestação é delegada — a uma concessionária ou permissionária —, o serviço não perde a natureza pública: o particular atua em nome e por conta do Estado, submetido ao regime administrativo (Lei 8.987/1995) e ao controle do poder concedente.

A camada consumerista: art. 22 do CDC

Sobre esse mesmo serviço incide, quando remunerado por tarifa, o Código de Defesa do Consumidor. O art. 3º do CDC define o fornecedor como pessoa física ou jurídica pública ou privada — abarcando expressamente a Administração e seus delegatários. E o art. 22 desenha o padrão devido:

Quando o CDC realmente incide

A relação de consumo pressupõe serviço prestado mediante remuneração e destinatário final. Por isso, a leitura dominante separa: serviços uti singuli, divisíveis e remunerados por tarifa (energia, água, telefonia), atraem o CDC; serviços uti universi, indivisíveis e custeados por imposto (iluminação pública, segurança pública), escapam da lógica consumerista, porque não há tarifa nem uso individualizável. Guarde a chave: tem tarifa e usuário identificável → há relação de consumo.

O art. 6º da Lei 8.987/1995 define o serviço adequado pela conjugação de oito atributos. O art. 22 do CDC condensa parte deles (adequação, eficiência, segurança, continuidade dos essenciais) e acrescenta o dever de reparar os danos do descumprimento. Memorize os oito — a banca cobra a lista pela literalidade:

Da continuidade decorre a questão prática que a banca mais explora: cabe o corte do serviço por inadimplemento? A resposta é sim, em regra — a continuidade não é absoluta e não transforma o serviço remunerado em serviço gratuito.

A regra: corte é possível, com aviso prévio

A Lei 8.987/1995 não caracteriza como descontinuidade a interrupção do serviço, após prévio aviso, quando motivada por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade:

O limite: unidades essenciais

O art. 22 do CDC impõe continuidade quanto aos serviços essenciais. Por isso, ainda que exista débito, o corte não pode atingir unidades essenciais à coletividade — como hospitais e órgãos de segurança pública —, em que a continuidade se impõe. Nesses casos, a concessionária deve buscar a satisfação do crédito pelas vias ordinárias de cobrança, sem interromper o serviço.

Regime constitucional — responsabilidade objetiva

O art. 37, § 6º, da CF submete as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público à responsabilidade objetiva: dispensa-se a prova de culpa, bastando conduta, dano e nexo causal. A regra geral é a teoria do risco administrativo — que, embora dispense a culpa, admite excludentes (culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior, fato exclusivo de terceiro) e atenuantes (culpa concorrente, que reduz sem excluir).

Tema 130 (RE 591.874) — usuários e terceiros não usuários

O STF firmou que a concessionária responde objetivamente tanto perante os usuários quanto perante os terceiros não usuários do serviço. Superou-se a distinção que antes limitava a responsabilidade objetiva aos usuários: quem é atingido pela atividade do serviço público delegado — usuário ou não — está protegido pelo art. 37, § 6º.

Camada consumerista — fato do serviço

Quando o lesado é usuário-consumidor, incide também o art. 14 do CDC: o fato do serviço (acidente de consumo, cujo dano ultrapassa o próprio serviço) gera responsabilidade objetiva do fornecedor. Convergem, assim, o regime constitucional e o consumerista — ambos objetivos.

Tema 940 — dupla garantia

A vítima deve ajuizar a ação contra o Estado ou a pessoa jurídica prestadora, e não diretamente contra o agente; este responde apenas em ação regressiva, por dolo ou culpa. Coerente com essa lógica, a corrente majoritária rejeita a denunciação da lide do agente pelo Estado, que introduziria a discussão de culpa em prejuízo do lesado, a quem basta demonstrar o nexo.

As formas de delegação precisam ser separadas com cuidado, porque a banca troca uma pela outra. A chave é: concessão e permissão são contratos; autorização é ato unilateral.

A parceria público-privada, da Lei 11.079/2004, é uma espécie qualificada de concessão, com duas modalidades:

• Concessão patrocinada: a remuneração combina a tarifa do usuário com contraprestação pecuniária do parceiro público.
• Concessão administrativa: a Administração é a usuária direta ou indireta do serviço, e a remuneração é integralmente paga pelo poder público.

Características cobradas na literalidade

• Valor mínimo do contrato: R$ 10 milhões.
• Prazo: entre 5 e 35 anos.
• Repartição objetiva de riscos entre as partes.
• Sociedade de propósito específico (SPE): constituição obrigatória.

Dois institutos de destaque

Os step-in rights permitem que os financiadores assumam o controle da SPE em caso de inadimplemento, para reestruturar a parceria e preservar a continuidade do serviço e o pagamento da dívida, sem nova licitação. E a responsabilidade na PPP é solidária, ao contrário da concessão comum, que é subsidiária — inverter essas duas é a pegadinha recorrente.

A extinção da concessão comporta modalidades distintas que a banca cobra pelos requisitos e pelo momento da indenização. Não confunda a caducidade da concessão (extinção por inadimplemento do concessionário) com a caducidade do ato administrativo (extinção por norma superveniente) — a banca cruza as duas de propósito.

A forma de custeio acompanha a natureza do serviço — e essa distinção define se há ou não relação de consumo:

• Serviços uti singuli (divisíveis e específicos): quando compulsórios, são custeados por taxa (tributo); quando facultativos, por tarifa (preço público).
• Serviços uti universi (indivisíveis): custeiam-se por imposto.

O caso emblemático — iluminação pública

A iluminação pública não pode ser remunerada por taxa, pela sua indivisibilidade — Súmula 670 do STF, hoje convertida na Súmula Vinculante 41. Justamente por isso foi criada a COSIP, contribuição específica do art. 149-A da CF, introduzido pela EC 39/2002.

A distinção tarifa/taxa projeta-se na qualificação da pessoa que paga e no regime de proteção aplicável. Os dois papéis não se confundem:

• Usuário-consumidor: mantém relação contratual com a concessionária, paga tarifa (preço público) por serviço que utiliza voluntariamente e, sendo destinatário final, é protegido pelo CDC (arts. 3º, 14 e 22).
• Contribuinte: tem vínculo tributário com o Estado e paga taxa — tributo compulsório vinculado a serviço público específico e divisível posto à sua disposição, independentemente do uso efetivo. Rege-se pelo Direito Tributário, não pelo CDC.

A confusão entre tarifa (facultativa) e taxa (compulsória) é a pegadinha mais recorrente do tema, porque muda inteiramente o regime jurídico — do consumerista ao tributário — e a legitimidade para exigir e para questionar a cobrança.