Intervenção na Propriedade
A propriedade tem função social (art. 5º, XXIII, CF). O Estado intervém de forma restritiva (limitação, servidão, requisição, ocupação, tombamento) ou supressiva (desapropriação). O tema mais cobrado é a desapropriação e sua indenização.
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01 · Modalidades Restritivas
| Instituto | Característica | Indenização |
|---|---|---|
| Limitação administrativa | Geral e abstrata; obrigação de não fazer/fazer (ex.: recuo, gabarito) | Em regra não indeniza |
| Servidão administrativa | Ônus real sobre imóvel determinado (ex.: passagem de cabos) | Indeniza se houver dano |
| Requisição | Uso de bem/serviço em iminente perigo público (art. 5º, XXV) | Indenização ulterior, se houver dano |
| Ocupação temporária | Uso transitório de terreno não edificado p/ obra pública | Indeniza se houver dano |
| Tombamento | Proteção de patrimônio cultural | Em regra não indeniza (salvo esvaziamento econômico) |
Os institutos restritivos distinguem-se, ainda, quanto à natureza do ato: a limitação administrativa é ato normativo — geral e abstrato, típico do poder de polícia —, enquanto a servidão, a requisição e a ocupação temporária materializam-se em atos concretos, dirigidos a um bem determinado. A requisição administrativa, prevista no art. 5º, XXV, da CF, pressupõe perigo público iminente e autoriza o uso da propriedade particular enquanto durar a necessidade, cessando automaticamente com o fim do perigo — distingue-se da requisição militar, disciplinada em legislação própria para tempos de guerra. Todos esses institutos são autoexecutórios: a Administração não depende de prévia manifestação judicial para implementá-los, cabendo ao particular a via judicial subsequente para discutir eventual excesso ou indenização.
02 · Tombamento (DL 25/1937)
Protege bens de valor histórico, artístico, cultural, paisagístico. Pode ser de ofício (bens públicos), voluntário ou compulsório; provisório ou definitivo.
Efeitos
O bem não sai do domínio do particular e pode ser alienado. Gera deveres de conservação; obras exigem autorização. A vizinhança sofre restrições (não obstruir a visibilidade).
Direito de preferência
O antigo direito de preferência de União/Estados/Municípios na alienação de bem tombado foi revogado pelo CPC/2015. Atenção a esse ponto, ainda cobrado.
O tombamento de bens públicos observa a hierarquia federativa: a União pode tombar bens dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e os Estados podem tombar bens dos Municípios — mas o inverso não se admite, sob pena de o ente menor interferir na autonomia do maior. O procedimento, ainda que simplificado, exige notificação ao proprietário, oportunidade de impugnação e parecer do órgão técnico competente antes da inscrição no Livro do Tombo, respeitados o contraditório e a motivação — traços que aproximam o tombamento, mesmo sendo ato de polícia, das garantias do devido processo administrativo.
03 · Desapropriação — Espécies
| Espécie | Fundamento | Indenização |
|---|---|---|
| Necessidade / utilidade pública | DL 3.365/1941 | Prévia, justa e em dinheiro |
| Interesse social | Lei 4.132/1962 | Prévia, justa e em dinheiro |
| Reforma agrária | CF art. 184 · LC 76/93 | Títulos da dívida agrária (TDA) |
| Urbanística sancionatória | CF art. 182, §4º · Estatuto da Cidade | Títulos da dívida pública |
| Confiscatória | CF art. 243 (drogas / trabalho escravo) | Sem indenização |
Também os bens públicos podem ser desapropriados, respeitada a hierarquia federativa que rege a matéria: a União pode desapropriar bens dos Estados e dos Municípios, e os Estados podem desapropriar bens dos Municípios, sempre mediante autorização legislativa específica — vedado o caminho inverso. Admite-se, ainda, a desapropriação de ações de sociedades empresárias, quando necessária para viabilizar a desapropriação do controle acionário de empresas prestadoras de serviços de interesse público, hipótese em que a indenização recai sobre o valor das ações, e não diretamente sobre os bens da pessoa jurídica.
04 · Indenização, Juros e Honorários
A indenização deve ser justa (valor de mercado + danos emergentes e lucros cessantes), prévia e, em regra, em dinheiro.
Juros
Compensatórios (perda antecipada da posse): até 6% a.a. (art. 15-A do DL 3.365/41, declarado constitucional na ADI 2.332). Moratórios: pelo atraso no pagamento do precatório. Podem ser cumulados em parte (juros sobre juros vedado).
Honorários
Calculados sobre a diferença entre a oferta e a indenização, corrigidas (Súm. 617 STF / Súm. 141 STJ), com os percentuais e teto do DL 3.365.
Compõem a indenização justa os danos emergentes — o valor de mercado do bem, apurado por avaliação pericial — e os lucros cessantes comprovadamente decorrentes da desapropriação, além da correção monetária, que apenas recompõe o poder de compra da moeda e não se confunde com os juros. Os juros moratórios remuneram o atraso no pagamento após o trânsito em julgado da sentença, contados a partir do exercício financeiro seguinte àquele em que o pagamento deveria ter sido feito, na sistemática dos precatórios — distinguindo-se dos juros compensatórios, que remuneram a perda antecipada da posse desde a imissão.
05 · Desapropriação Indireta, Tredestinação e Retrocessão
Desapropriação indireta
Apossamento administrativo sem processo. O proprietário busca indenização (ação de natureza real). O prazo prescricional liga-se ao da usucapião extraordinária — a Súm. 119 STJ (20 anos) está superada.
Tredestinação
Lícita: mudança da finalidade mantida a utilidade pública. Ilícita: desvio para fim privado/sem interesse público — autoriza a retrocessão.
Retrocessão
Direito do ex-proprietário de reaver o bem (ou ser indenizado) quando não lhe é dada destinação pública. Natureza controvertida (real x pessoal).
A ação de desapropriação indireta tem natureza real, e não pessoal — por isso acompanha o bem, podendo ser proposta por quem detinha a propriedade ao tempo do apossamento administrativo, com discussão específica quanto à legitimidade de sucessores e cessionários. Não se confunde com o esbulho possessório: na desapropriação indireta, o Estado ocupa o bem para lhe dar destinação pública efetiva — obra, equipamento, serviço —, o que afasta os interditos possessórios e reconduz a discussão à via indenizatória, diferentemente da ocupação sem qualquer afetação a fim público, hipótese em que a proteção possessória clássica continua cabível.
Raiz doutrinária & histórico
Limitação × servidão — o macete
A propriedade é absoluta (uso como quiser) e exclusiva (só eu uso). A limitação atinge o absoluto (continuo sozinho, mas uso como a Adm. determina); a servidão atinge o exclusivo (passo a usar junto com a Administração).
Fundamentos
O poder de polícia apenas condiciona — não fundamenta a desapropriação, que retira o direito. Fundamentos: supremacia do interesse público e sanção por ato ilícito (confisco do art. 243).
Retrocessão — natureza
Controvertida: real (devolver o bem) ou pessoal (indenizar). Bandeira de Mello a vê como obrigação pessoal, devida só ao antigo proprietário (não a herdeiros/cessionários). A tredestinação lícita (novo interesse público) não a autoriza.
Desapropriação por zona e de extensão
Por zona: abrange área contígua valorizada extraordinariamente pela obra (≠ valorização ordinária, que rende contribuição de melhoria). Direito de extensão: o expropriado exige a desapropriação da parte remanescente inservível.
Súmulas & teses
Constitucionalidade do art. 15-A do DL 3.365/41 — juros compensatórios de até 6% a.a. e base de cálculo na desapropriação.
A declaração de utilidade pública não impede o licenciamento da obra, mas o valor desta não entra na indenização.
Honorários calculados sobre a diferença entre oferta e indenização, corrigidas.
O prazo da desapropriação indireta não é mais o de 20 anos; vincula-se ao da usucapião extraordinária.
Como cai na prova
Questões reais mapeadas para intervenção na propriedade.
Desapropriação indireta x limitação administrativa
A banca distingue o apossamento (indeniza, ação real) da limitação geral (não indeniza), e cobra o regime de juros e prescrição.
Tombamento
Cobra que o bem tombado permanece com o particular e pode ser alienado, com deveres de conservação e restrições à vizinhança; e a revogação do direito de preferência.