Bens Públicos
São os bens das pessoas jurídicas de direito público interno (arts. 98-103 do CC). Submetem-se a um regime protetivo — inalienabilidade relativa, impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade — e a uma lógica própria de afetação, alienação e uso privativo.
Mapa do tópico
01 · Classificação quanto à Destinação
| Categoria | Destinação | Exemplos |
|---|---|---|
| Uso comum do povo | Uso geral e indistinto pela coletividade | Ruas, praças, praias, mares, rios |
| Uso especial | Afetados a um serviço/atividade pública | Repartições, escolas, hospitais, viaturas |
| Dominicais | Sem destinação pública (patrimônio disponível) | Terras devolutas, prédios desativados |
A classificação toma por critério a titularidade: são bens públicos os pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno — União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas autarquias e fundações públicas de direito público (art. 98, CC). Os bens das empresas públicas e sociedades de economia mista, em regra, submetem-se ao regime de direito privado, salvo quando afetados à prestação de serviço público em regime de exclusividade — hipótese em que a doutrina funcional estende a essas entidades as garantias protetivas próprias dos bens públicos, por analogia de finalidade, e não de titularidade.
02 · Regime Jurídico Protetivo
Inalienabilidade relativa
Bens afetados são inalienáveis; dominicais podem ser alienados após desafetação e cumpridos os requisitos. Por isso "inalienabilidade relativa" ou "condicionada".
Impenhorabilidade
Não se sujeitam a penhora, arresto ou sequestro. As dívidas da Fazenda pagam-se por precatório/RPV (art. 100, CF).
Imprescritibilidade
Não são adquiridos por usucapião — nem mesmo os dominicais (Súm. 340 STF; art. 102, CC; arts. 183, §3º e 191, § ún., CF).
Não onerabilidade
Não podem ser gravados com direitos reais de garantia (hipoteca, penhor, anticrese), pois são impenhoráveis.
A impenhorabilidade dos bens públicos não deixa o credor da Fazenda desamparado: a execução segue o rito do precatório (ou da requisição de pequeno valor), com pagamento em ordem cronológica de apresentação, ressalvados os créditos de natureza alimentícia, que têm preferência sobre os demais. O sequestro de valores só é cabível em hipóteses excepcionais — como a preterição da ordem cronológica ou a não alocação orçamentária do valor devido —, e não como regra geral de satisfação do crédito, o que preserva a lógica orçamentária que justifica o regime especial de pagamento da Fazenda Pública.
03 · Afetação, Desafetação e Alienação
Afetação é atribuir destinação pública ao bem; desafetação é retirá-la. Podem ocorrer por lei, ato administrativo ou fato (ex.: incêndio que destrói o prédio público). Só o bem desafetado (dominical) pode ser alienado.
| Bem imóvel | Bem móvel | |
|---|---|---|
| Requisitos (Lei 14.133, art. 76) | Interesse público justificado, avaliação prévia, autorização legislativa (Adm. direta/autárquica) e licitação (concorrência ou leilão) | Interesse público, avaliação e licitação (leilão), dispensada autorização legislativa |
Entre as hipóteses de dispensa de licitação para alienação, a doação a outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, e a permuta por outro imóvel que atenda aos requisitos de interesse público exigem, ainda assim, motivação e avaliação prévia — a dispensa afasta a disputa competitiva, mas não a demonstração de que a operação atende ao interesse público concreto. Na alienação de bens móveis inservíveis, a modalidade típica é o leilão, com ampla publicidade e critério de maior lance, dispensada a autorização legislativa exigida para imóveis — distinção que a prova cobra com frequência, associando o rigor procedimental à natureza do bem.
04 · Uso Privativo de Bem Público por Particular
| Instrumento | Natureza | Nota |
|---|---|---|
| Autorização de uso | Ato unilateral, discricionário, precário | Interesse predominante do particular (ex.: fechar rua p/ festa) |
| Permissão de uso | Ato unilateral, discricionário, precário | Interesse coletivo (ex.: banca de jornal) |
| Concessão de uso | Contrato administrativo | Em regra exige licitação; maior estabilidade (ex.: box de mercado) |
| Concessão de direito real de uso (CDRU) | Contrato — direito real resolúvel | DL 271/1967; transferível; regularização fundiária |
A precariedade da autorização e da permissão de uso — atos unilaterais e discricionários — permite à Administração revogá-las a qualquer tempo, por razões de interesse público superveniente, em regra sem dever de indenizar, dada a ausência de prazo certo e de vinculação contratual. Já a concessão de uso, por ter natureza contratual, exige motivação e observância do prazo e das condições pactuadas, sob pena de responsabilidade da Administração pela rescisão antecipada e imotivada. A concessão de direito real de uso, ao constituir direito real resolúvel sobre bem público, admite emprego como instrumento de regularização fundiária de interesse social, sendo transferível por ato inter vivos ou causa mortis, mantida a destinação prevista no título constitutivo.
05 · Terras Públicas e Bens das Estatais
Espécies de terras
- Terras devolutas — em regra dos Estados (salvo as indispensáveis à defesa, faixa de fronteira etc., que são da União);
- Terrenos de marinha — da União; geram laudêmio na transferência onerosa do domínio útil (DL 2.398/87);
- Faixa de fronteira (150 km) — área de relevante interesse para a defesa nacional.
Bens das empresas estatais
Em regra são bens privados (penhoráveis). Exceção: bens de estatais prestadoras de serviço público em regime de exclusividade (ex.: ECT) gozam de impenhorabilidade e pagamento por precatório, por afetação ao serviço — orientação do STF.
As terras devolutas identificam-se por exclusão: são as que não se incorporaram ao domínio privado por título legítimo, nem se destinaram a uso público específico — sua apuração dá-se por ação discriminatória, que separa o domínio público do particular mediante processo administrativo ou judicial. A afetação e a desafetação também podem ocorrer por fato, e não apenas por ato ou lei: o incêndio que destrói um prédio público desafeta o bem, que passa à categoria dominical; a ocupação continuada de um terreno pela população, por sua vez, pode afetá-lo de fato ao uso comum, independentemente de ato formal — hipótese que a doutrina identifica como afetação tácita.
Raiz doutrinária & histórico
Terras devolutas — origem nas sesmarias
No regime das capitanias hereditárias, a Coroa trespassava terras (sesmarias) com a obrigação de medir, demarcar e cultivar, sob pena de reversão. As terras não trespassadas ou revertidas são as devolutas. Identificam-se por ação discriminatória (Lei 6.383/76).
Terrenos de marinha
Faixa de 33 metros horizontais, contados da linha de preamar-médio de 1831 (DL 9.760/46). A União detém o domínio direto e transfere o domínio útil por enfiteuse (foro + laudêmio na transferência onerosa).
Critério do conceito (titularidade × afetação)
Prevalece o critério da titularidade (PJ de direito público — CC, arts. 98-99). Mas, na visão funcional (Bandeira de Mello), bens de pessoa privada afetados ao serviço público também gozam de impenhorabilidade — garantia da coletividade, não do titular.
Terras indígenas — indigenato
Instituto histórico do indigenato: posse originária, anterior ao próprio marco da propriedade fundiária. A faixa de fronteira (150 km) não é bem público — é área de relevante interesse para a defesa nacional.
Jurisprudência aplicável
Bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.
A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, não gerando direito a benfeitorias nem retenção.
Os incisos I e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de aldeamentos indígenas extintos antes da CF/1891.
É devido laudêmio na transferência de domínio útil de terreno de marinha, ainda que para integralização de capital social (ato oneroso).
Como cai na prova
Questões reais mapeadas para bens públicos.
Regime jurídico dos bens públicos
A banca cobra inalienabilidade relativa, impenhorabilidade (precatório) e imprescritibilidade (Súm. 340 STF), além da diferença entre afetação e desafetação.
Uso privativo e alienação
Distinção entre autorização, permissão e concessão de uso; e os requisitos de alienação do art. 76 da Lei 14.133 (avaliação, autorização legislativa para imóveis, licitação).