ADCT — Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

O ADCT — Ato das Disposições Constitucionais Transitórias é o conjunto de normas que a Constituição de 1988 destinou a reger a passagem da ordem constitucional anterior para a nova. Foi promulgado no mesmo ato da parte permanente, em 5 de outubro de 1988, e colocado ao final do texto, com numeração de artigos própria (art. 1º e seguintes). Formalmente, portanto, é um documento autônomo; materialmente, integra a Constituição.

Sua função é dupla: (i) resolver os problemas de direito intertemporal gerados pela ruptura constitucional — o que acontece com mandatos, cargos, situações jurídicas e normas pré-existentes; e (ii) fixar prazos, condições e regimes provisórios até que a nova ordem se implemente por inteiro. É a "ponte normativa" entre dois regimes constitucionais.

Por que "transitórias"?

O adjetivo descreve a vocação predominante das normas — reger um período de transição —, não uma qualidade hierárquica ou uma natureza distinta. A maioria dos artigos do ADCT traz comandos de eficácia temporalmente delimitada: valem enquanto durar a transição e depois se esvaem. Mas, como veremos, o rótulo é apenas tendencial: há normas permanentes ali dentro.

Esta é a questão de prova mais explorada sobre o tema. O ADCT foi elaborado e promulgado pela mesma Assembleia Nacional Constituinte, no mesmo momento e pelo mesmo ato solene da parte permanente. Logo, é manifestação do poder constituinte originário — inicial, autônomo, incondicionado e (para a corrente juspositivista, dominante no STF) juridicamente ilimitado.

O erro clássico das bancas é inferir a natureza do poder a partir do caráter temporário da norma: como as disposições são "transitórias", o candidato desavisado conclui que seriam obra do poder derivado, secundário e limitado. É um não sequitur. A transitoriedade diz respeito à duração dos efeitos da norma, não à titularidade do poder que a produziu. Norma efêmera pode perfeitamente ser originária.

Consequência prática decisiva: por ser originário, o ADCT em sua redação primitiva não se submete a controle de constitucionalidade (adiante, bloco VI). Já as emendas que o alteram são obra do poder derivado e, por isso, controláveis.

As normas do ADCT ostentam hierarquia constitucional plena, idêntica à das normas da parte permanente. Não existe relação de subordinação entre um e outro conjunto: ambos foram postos pelo mesmo poder e no mesmo nível. O ADCT compõe o bloco de constitucionalidade e, por isso, tanto pode ser parâmetro de controle (norma de referência para aferir a validade de leis) quanto — no caso das normas inseridas por emenda — objeto de controle.

E o aparente conflito entre ADCT e parte permanente?

Quando uma norma transitória contraria a regra geral permanente, não se trata de antinomia hierárquica. A solução opera por especialidade e temporalidade: a norma transitória funciona como exceção temporária à regra permanente, prevalecendo no período que se destina a reger. Findo o período (ou cumprida a condição), a exceção cessa e a regra geral volta a incidir com plenitude. É por isso que se diz que o ADCT "afasta temporariamente", e não "revoga", a parte permanente.

Embora a vocação do ADCT seja disciplinar a transição, o constituinte, por atecnia, alojou ali normas de eficácia permanente, sem qualquer limite temporal ou condição resolutiva. O exemplo consagrado é o art. 68, que reconhece a propriedade definitiva das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades de quilombos e impõe ao Estado o dever de emitir os títulos respectivos.

Trata-se de comando de efeitos continuados e permanentes — cria situação jurídica definitiva e projeta obrigações estatais para o futuro indefinidamente. Nada há de "transitório" nele: foi colocado no ADCT apenas por opção topográfica do constituinte. Serve, por isso, como demonstração de que a localização de uma norma não determina a sua natureza: estar no ADCT não faz a norma transitória; estar na parte permanente não a faz automaticamente perene.

A classificação da eficácia das normas mais cobrada é a tripartição de José Afonso da Silva (plena, contida e limitada). Ao seu lado, a doutrina registra classificações paralelas, entre elas a de Maria Helena Diniz, que trabalha com a distinção entre normas de eficácia absoluta/intangível e a categoria da eficácia exaurida (também dita esvaída ou esgotada).

Diz-se exaurida a norma que já produziu integralmente os efeitos a que se destinava e, cumprida a finalidade, nada mais tem a produzir. O exemplo doutrinário típico é precisamente o ADCT já aplicado: cumprido o comando, a norma permanece formalmente no texto, mas esvaída de aptidão para novos efeitos. Não se confunde com revogação — a norma não é retirada do ordenamento; apenas já não tem mais o que fazer.

Aqui reside a distinção mais fina — e mais cobrada — do tema. É preciso separar o ADCT originário das emendas ao ADCT:

• ADCT originário (redação primitiva): por ser obra do poder constituinte originário, não se submete a controle. O STF rejeita a tese das "normas constitucionais inconstitucionais" (Otto Bachof) e não admite declarar inconstitucional norma originária em face de outra norma originária.
• Emenda que insere ou altera artigo do ADCT: é obra do poder derivado reformador e, portanto, plenamente controlável — deve respeitar todos os limites do art. 60, inclusive as cláusulas pétreas do §4º.

Essa dicotomia explica dois julgados-âncora do STF que aparecem juntos nas provas.

O ADCT pode ser alterado e nele podem ser inseridos novos artigos por emenda constitucional, observado integralmente o procedimento do art. 60: iniciativa qualificada (1/3 da Câmara ou do Senado, Presidente da República ou mais da metade das Assembleias Legislativas), aprovação por três quintos dos membros de cada Casa em dois turnos e promulgação pelas Mesas — sem sanção presidencial.

Os limites também são os mesmos das demais emendas:

• Materiais — cláusulas pétreas do art. 60, §4º. Emenda ao ADCT que "tenda a abolir" o núcleo essencial de matéria petrificada é inconstitucional (foi o que se reconheceu quanto ao art. 97).
• Circunstanciais — vedação de emenda na vigência de intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio (§1º).
• Formais/procedimentais — quórum de 3/5, dois turnos, iniciativa e promulgação próprias.

Vale a advertência da jurisprudência: a expressão "tendente a abolir" protege o núcleo essencial, não a literalidade — de modo que emenda pode até restringir matéria petrificada, desde que não a esvazie. O STF reconheceu, por exemplo, a anterioridade eleitoral como garantia individual pétrea, e a proteção do núcleo das cláusulas pétreas como limite ao poder de reforma.

Art. 2º — o plebiscito de 1993 (forma e sistema de governo)

O art. 2º do ADCT determinou a realização de plebiscito para que o eleitorado escolhesse a forma de governo (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo). Originalmente marcado para 7 de setembro de 1993, foi antecipado para 21 de abril de 1993. Resultado: prevaleceram a república e o presidencialismo. Cumprida a consulta, o dispositivo exauriu-se — é o exemplo mais citado de eficácia exaurida.

Art. 3º — a revisão constitucional de 1994

O art. 3º previu a revisão constitucional após cinco anos da promulgação, por maioria absoluta do Congresso, em sessão unicameral — procedimento propositadamente mais simples que o das emendas do art. 60. Dela resultaram seis Emendas Constitucionais de Revisão em 1994. Realizada a revisão, o art. 3º esgotou sua eficácia: não autoriza reabertura de novo procedimento revisional.

Art. 68 — quilombos (norma permanente)

Já tratado no bloco IV: reconhece a propriedade definitiva das terras de quilombos. Comando permanente hospedado no ADCT — não é candidato à eficácia exaurida.

Nas últimas décadas, o ADCT se firmou como a sede natural dos grandes regimes de transição — sobretudo os fiscais e tributários, que exigem períodos longos de coexistência entre a ordem antiga e a nova. É por isso que as emendas de reforma tributária e fiscal despejam artigos no ADCT.