Lei Seca + Jurisprudência Trilha 18 · Arts. 170–192 CF/88
Título VII — Capítulos I–IV
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Ordem Econômica e Financeira

Arts. 170 a 192 da CF/88 — Princípios gerais, intervenção estatal, política urbana, agrária e Sistema Financeiro Nacional. Material com lei seca comentada, jurisprudência qualificada e regras de ouro para provas FGV/ENAM.

Ideia central

Ordem econômica aberta e dirigida: A CF/88 consagra uma economia capitalista de livre mercado, mas condiciona o exercício da atividade econômica a inúmeros princípios (art. 170, I–IX). A livre iniciativa não é liberdade anárquica — é limitada pela função social, defesa do consumidor, meio ambiente e justiça social. O Estado atua como agente econômico (art. 173) e regulador (art. 174), sempre de forma subsidiária à iniciativa privada.

warningRegra de Ouro nº 1 (FGV/ENAM)

Livre iniciativa é sempre relativa — deve ser harmonizada com os demais princípios do art. 170 (função social, consumidor, meio ambiente). Em qualquer alternativa que a apresente como princípio absoluto, a assertiva está errada.

lightbulbDistinção fundamental: fundamento × princípio

A valorização do trabalho humano e a livre iniciativa são fundamentos da ordem econômica (caput). Já a livre concorrência é princípio (inciso IV). MP sobre matéria de LC é inconstitucional (art. 62, § 1º, III) — atenção às matérias reservadas à LC no SFN (art. 192).

blockVedações e limites relevantes

São inconstitucionais: leis municipais que proíbam transporte por aplicativo (ADPF 449); leis que obriguem supermercados a embalar compras (ADI 907); restrição ao livre exercício como sanção política para cobrança indireta de tributos (RE 565048); e compensação unilateral de precatórios pela Fazenda (Tema 558).

campaignTema 698 STF — Judicialização e Ordem Econômica

O Judiciário pode intervir em caso de ausência ou deficiência grave do serviço público. A "Regra de Ouro": o Judiciário aponta as finalidades (o "quê"), e a Administração escolhe os meios (o "como"). Cobrado em pelo menos 3 provas FGV: ENAM 2024.2, 2025.2 e TJ-MS 2025.

Índice do material

Art. 170 — Princípios Gerais da Atividade Econômica

Cap. I · Mais cobrado
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I — soberania nacional; II — propriedade privada; III — função social da propriedade; IV — livre concorrência; V — defesa do consumidor; VI — defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (EC nº 42/2003) VII — redução das desigualdades regionais e sociais; VIII— busca do pleno emprego; IX — tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. (EC nº 6/1995) Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.

Estrutura do art. 170

O dispositivo possui três camadas: os fundamentos (ponto de partida: valorização do trabalho humano e livre iniciativa), a finalidade (ponto de chegada: existência digna conforme ditames da justiça social) e os princípios (instrumentos: incisos I a IX). A ordem econômica é aberta — não prescreve modelo econômico acabado. As normas econômicas constitucionais têm natureza essencialmente diretiva (Constituição dirigente).

Livre iniciativa (caput e parágrafo único)

Segundo o STF, a livre iniciativa "nada mais é do que uma cláusula geral cujo conteúdo é preenchido pelos incisos do mesmo artigo. Esses princípios claramente definem a liberdade de iniciativa não como uma liberdade anárquica, mas social" (ARE 1104226 AgR, Min. Roberto Barroso, 2018). O parágrafo único é considerado norma de eficácia contida — produz efeitos plenos, mas pode ser limitada por lei infraconstitucional.

Inciso IV — Livre concorrência

A livre iniciativa é fundamento; a livre concorrência é princípio. A distinção é clássica em provas. A livre concorrência não significa liberdade dos agentes para estabelecerem suas próprias regras — essa função é do Estado, que reprime o abuso do poder econômico (art. 173, § 4º).

Inciso VI — Meio ambiente

A atividade econômica não pode ser exercida em desarmonia com a proteção ambiental (STF, ADI 3.540-MC). O tratamento diferenciado possibilita respostas tanto gravosas (para quem polui) quanto favoráveis (para quem evita poluição, ex.: IPVA ecológico). Os arts. 170, VI e 225 da CF formam o princípio do desenvolvimento sustentável.

Incisos de integração (José Afonso da Silva)

São quatro os princípios econômicos de integração: defesa do consumidor (inciso V), defesa do meio ambiente (inciso VI), redução das desigualdades regionais e sociais (inciso VII) e busca do pleno emprego (inciso VIII). O pleno emprego é exemplo clássico de norma programática de eficácia indireta e reduzida.

Princípios implícitos

  • Democracia econômica: políticas públicas devem ampliar oportunidades de iniciativa e emprego com igualdade de chances (Leonardo Vizeu Figueiredo).
  • Igualdade econômica: vertente da livre iniciativa, garantidora da liberdade de concorrência. Justifica proteção às pequenas e médias empresas (art. 179).
  • Subsidiariedade: o Poder Público só atua quando o particular não tiver condições de fazê-lo sozinho (Di Pietro).

Art. 173 — Exploração Direta pelo Estado

Subsidiariedade · EP e SEM
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (EC nº 19/1998) I — sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; II — a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; III — licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; IV — a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários; V — os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. § 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. § 4º A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. § 5º A lei estabelecerá a responsabilidade da pessoa jurídica, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular.

Intervenção por absorção vs. participação

O Estado atua na ordem econômica como agente econômico (intervenção direta — por absorção/monopólio ou por participação/concorrência) e como agente regulador (intervenção indireta — por direção ou por indução). A exploração direta é exceção justificada: segurança nacional ou relevante interesse coletivo.

§ 1º — Aplicação restrita

O § 1º do art. 173 não se aplica às empresas públicas e SEM que prestam serviço público, mas apenas àquelas que exploram atividade econômica em sentido estrito (STF, ADI 1642, Min. Eros Grau, 2008). As prestadoras de serviço público de natureza não concorrencial submetem-se ao regime de precatório (STF, RE 852302 AgR).

§ 2º — Isonomia concorrencial

Garante paridade competitiva: empresas estatais que exploram atividade econômica não podem receber privilégios fiscais exclusivos não extensivos ao setor privado. A lei que conceder tal vantagem será inconstitucional.

§ 4º — Abuso do poder econômico

A repressão ao abuso já era matéria constitucional desde 1967. A Lei 12.529/11 é a atual legislação antitruste, aplicável inclusive a empresas estatais em regime de monopólio legal. O desconto obrigatório CAP em medicamentos vendidos ao Poder Público se alinha à reprovação constitucional do aumento arbitrário de lucros (STF, RMS 28487).

Art. 174 — Estado como Agente Normativo e Regulador

Fiscalização · Incentivo · Planejamento
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. § 1º A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. § 2º A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo. § 3º O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros. § 4º As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis.

Distinção crucial: determinante × indicativo

O planejamento é determinante (obrigatório) para o setor público e indicativo (facultativo) para o setor privado. Essa distinção é recorrente em questões objetivas.

Falhas de mercado — critério de intervenção

Via de regra, o Estado não intervirá na economia. Somente o fará se existir uma das chamadas falhas de mercado: deficiência na distribuição de bens essenciais coletivos, externalidades, assimetria informativa e poderio/desequilíbrio de mercado (Leonardo Vizeu Figueiredo).

Fomento público

Uma das formas de intervenção indireta é o fomento de atividades de relevância pública — diretamente (subvenções, financiamentos) ou indiretamente (incentivos fiscais). Classifica-se como econômico (voltado ao mercado) e social (dirigido a entidades sem fins lucrativos).

Art. 175 — Serviços Públicos

Concessão · Permissão · Licitação
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: I — o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II — os direitos dos usuários; III — política tarifária; IV — a obrigação de manter serviço adequado.

A CF exige licitação prévia para concessão ou permissão de serviços públicos. Não há exigência constitucional de licitação na autorização. O serviço de transporte individual de passageiros (táxi) é "serviço de utilidade pública" — inexigível licitação para sua autorização (STF, RE 967479 AgR, 2019).

Os setores de saúde, educação, cultura, desporto, lazer, ciência/tecnologia e meio ambiente são serviços públicos sociais — particulares podem neles atuar por direito próprio, sem delegação do Poder Público, não incidindo o art. 175 (STF, ADI 1923, Min. Luiz Fux, 2015).

Art. 177 — Monopólios da União

Petróleo · Nuclear · CIDE
Art. 177. Constituem monopólio da União: I — a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II — a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; III — a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes dos incisos anteriores; IV — o transporte marítimo do petróleo bruto de ORIGEM NACIONAL ou de derivados básicos produzidos no País, bem assim o transporte por meio de conduto de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de QUALQUER ORIGEM; V — a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos. (EC nº 49/2006) § 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV. (EC nº 9/1995) § 4º, I, b) A alíquota da CIDE-Combustíveis poderá ser reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, não se aplicando o princípio da anterioridade (art. 150, III, b).

Taxatividade dos monopólios

As hipóteses de monopólio estatal estão taxativamente previstas no art. 177 — o legislador ordinário não pode ampliá-las. Apenas o poder constituinte derivado reformador pode fazê-lo.

Dica de prova — transporte de petróleo

O transporte marítimo de petróleo bruto abrange apenas o de origem nacional; o transporte por conduto (dutos/pipelines) abrange o de qualquer origem.

Petróleo vs. Nuclear — diferença crítica

Petróleo e gás (incisos I–IV) foram flexibilizados pela EC 9/1995 — a União pode contratar empresas privadas. Atividades nucleares (inciso V) permanecem como monopólio estrito, indelegáveis a particulares, salvo a exceção dos radioisótopos de meia-vida curta para usos medicinais, agrícolas e industriais (EC 49/2006). O serviço postal (ECT) é monopólio na forma de serviço público (art. 21, X), não atividade econômica do art. 177 (STF, ADPF 46/DF, 2009).

CIDE-Combustíveis — exceção à anterioridade

A alíquota pode ser reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, sem observância do princípio da anterioridade anual (art. 150, III, "b"). O Executivo só pode reduzir e restabelecer — não pode aumentar além do patamar legalmente fixado. Os recursos são destinados a subsídios a combustíveis, projetos ambientais e infraestrutura de transportes (e, pela EC 132/2023, tarifas de transporte público coletivo).

Política Urbana — Arts. 182 e 183

Cap. II · Plano Diretor · Usucapião
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. § 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I — parcelamento ou edificação compulsórios; II — IPTU progressivo no tempo; III — desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública com prazo de resgate de até dez anos, previamente aprovados pelo Senado Federal.
warningOrdem obrigatória e cumulativa das penalidades

As três penalidades do § 4º são aplicadas sucessivamente (rol taxativo e obrigatório): 1º parcelamento/edificação compulsórios → 2º IPTU progressivo no tempo → 3º desapropriação-sanção urbanística. É competência privativa do Município.

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. § 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Plano Diretor

Instrumento básico da política urbana. Obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes (o Estatuto da Cidade — Lei 10.257/01 — ampliou as hipóteses). Deve ser aprovado pela Câmara Municipal. A função social da propriedade urbana está vinculada ao atendimento das exigências do plano diretor (§ 2º).

Desapropriação urbana × urbanística-sancionatória

A regra geral (§ 3º) é indenização prévia, justa e em dinheiro. A exceção do § 4º, III é em títulos da dívida pública, prazo de até 10 anos, previamente aprovados pelo Senado Federal.

Usucapião especial urbana (art. 183)

Requisitos: área urbana de até 250m²; posse ininterrupta e pacífica por 5 anos; uso para moradia própria ou da família; não ser proprietário de outro imóvel. Não exige justo título ou boa-fé. O fato de o imóvel não atender ao mínimo dos módulos urbanos locais não é motivo para negar o direito (STF, RE 422349/RS — Repercussão Geral, 2015). Imóveis de uso misto (residencial + comercial para sustento) não impedem a usucapião sobre a totalidade (STJ, REsp 1777404, 2021).

O direito não pode ser reconhecido mais de uma vez ao mesmo possuidor — restrição exclusiva da usucapião urbana (inexistente na rural).

Política Agrária e Reforma Agrária — Arts. 184–191

Cap. III · Desapropriação · Usucapião rural
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão. § 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. § 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: I — a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; II — a propriedade produtiva. Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, SIMULTANEAMENTE: I — aproveitamento racional e adequado; II — utilização adequada dos recursos naturais e preservação do meio ambiente; III — observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV — exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade. Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Desapropriação para reforma agrária

Competência exclusiva da União — Estados e Municípios não dispõem desse poder (STF, RE 496861 AgR, Min. Celso de Mello, 2015). Indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos (a partir do 2º ano de emissão). Benfeitorias úteis e necessárias: dinheiro. Benfeitorias voluptuárias: títulos.

A doutrina majoritária entende que a "isenção" do § 5º é verdadeira imunidade tributária constitucional, alcançando impostos federais, estaduais, municipais e distritais.

Art. 186 — Função social rural: requisitos cumulativos

Os quatro requisitos são simultâneos (e não alternativos). Uma propriedade pode ser altamente produtiva e ainda assim não cumprir a função social se não preservar o meio ambiente ou violar normas trabalhistas. O STF declarou constitucionais os arts. 6º e 9º da Lei 8.629/93, que exigem presença simultânea de produtividade e função social para insuscetibilidade de desapropriação (STF, ADI 3865/DF, 2023).

Art. 188 — Alienação de terras públicas

Alienação ou concessão de terras públicas com área superior a 2.500 hectares depende de prévia aprovação do Congresso Nacional. Exceção: alienações para fins de reforma agrária (dispensadas da aprovação).

Usucapião especial rural (art. 191)

Requisitos: área rural de até 50 hectares; posse mansa e pacífica por 5 anos ininterruptos; tornar a terra produtiva por seu trabalho ou da família; ter moradia no imóvel; não ser proprietário de outro imóvel. O STJ firmou que imóvel com área inferior ao módulo rural pode ser adquirido por usucapião especial rural — a CF previu limite máximo, sem impor mínimo (STJ, REsp 1.040.296-ES, Info 566).

Sistema Financeiro Nacional — Art. 192

Cap. IV · EC 40/2003 · Lei Complementar
Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram. (Redação dada pela EC nº 40, de 2003) Incisos I a VIII e §§ 1º a 3º: revogados pela EC nº 40/2003.

Desconstitucionalização pela EC 40/2003

A redação original de 1988 era extremamente detalhista, com o polêmico § 3º que limitava juros reais a 12% ao ano. A EC 40/2003 promoveu uma "desconstitucionalização" radical, mantendo apenas o caput e eliminando todos os parágrafos e incisos. Hoje o SFN é regulado por leis complementares (no plural), sem detalhamento constitucional anterior.

Enunciados essenciais para prova (FGV)

A Súmula 596/STF estabelece que as disposições da Lei de Usura (Decreto 22.626/1933) não se aplicam às taxas de juros cobradas por instituições do Sistema Financeiro Nacional.

A Súmula Vinculante 7 determina que a limitação de juros a 12% ao ano (antigo § 3º, art. 192) tinha sua aplicação condicionada à edição de lei complementar — o limite nunca foi autoaplicável.

warningDica FGV — juros e Lei de Usura

A FGV pode tentar confundir dizendo que a limitação de 12% ainda existe ou que a Lei de Usura se aplica aos bancos. Ambas as assertivas são falsas.

Lei 4.595/64 — status de Lei Complementar

A Lei 4.595/64, embora criada como lei ordinária, foi recepcionada pela CF/88 com status de lei complementar, regulando o SFN e as atribuições do Banco Central. Essa natureza é pacífica na doutrina e jurisprudência.

Jurisprudência Qualificada

STF · STJ · Teses repetitivas
STF · Plenário ADPF 449 / RE 1054110 · Info 939

Inconstitucionalidade de vedação a transporte por aplicativo

Leis municipais que proíbam o serviço de transporte de passageiros mediante aplicativo violam os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência (art. 170, IV e caput). A CF não veda a atividade — compete ao Município regulamentar, não proibir.

ADPF 449/DF, Rel. Min. Luiz Fux; RE 1054110/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 8 e 9/5/19 — Repercussão Geral

STF · Plenário RE 839950 · Info 921

Embalagem obrigatória em supermercados — inconstitucional

Leis que obrigam supermercados à prestação de serviços de acondicionamento/embalagem das compras são inconstitucionais, pois a livre iniciativa veda medidas destinadas à manutenção artificial de postos de trabalho em detrimento da inovação e reconfiguração de mercado.

ADI 907/RJ (Info 871); RE 839950/RS, Rel. Min. Luiz Fux, j. 24/10/18 — RG

STF · Plenário ADC 48 / ADI 3961 · Info (2020)

Terceirização das atividades-fim — constitucional

É legítima a terceirização das atividades-fim de uma empresa. A CF não impõe uma única forma de estruturar a produção. O princípio constitucional da livre iniciativa garante liberdade para eleger estratégias empresariais dentro do marco vigente.

ADC 48 e ADI 3961, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 15/04/20

STF · Plenário RE 627432 · Tema 704 · Info 1010

Cota de tela cinematográfica — constitucional

São constitucionais a cota de tela (obrigatoriedade de exibição de filmes nacionais) e as sanções administrativas decorrentes. A medida promove o direito à cultura sem atingir o núcleo da livre iniciativa, livre concorrência e propriedade privada.

RE 627432/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 18/3/21 — RG Tema 704

STF · Plenário RE 565048 · Info 748

Sanções políticas para cobrança de tributo — inconstitucional

É inconstitucional exigir que empresa em débito com a Fazenda ofereça garantia para emitir notas fiscais. Trata-se de restrição ao livre exercício de atividade econômica usada como meio de cobrança indireta de tributo ("sanção política"), violando os arts. 5º XIII, 170 parágrafo único e 5º LIV.

RE 565048/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 29/5/14 — RG

STF · Plenário ARE 766618 ED · Tema 210 · Info 1119

Convenções de Varsóvia/Montreal × CDC — danos morais

Tratados internacionais que limitam responsabilidade de transportadoras aéreas prevalecem sobre o CDC (art. 178 CF), EXCETO para danos extrapatrimoniais (morais) — nesse caso o CDC prevalece (tese atualizada por embargos de declaração em nov/2023).

ARE 766618 ED/SP, Rel. Min. Barroso, j. 30/11/23 — RG Tema 210

STF · Plenário Tema 558 · RE 678.360 · Nov/2024

Compensação unilateral de precatórios — inconstitucional

É inconstitucional a compensação unilateral de créditos em precatórios com débitos perante a Fazenda. A compensação unilateral (automática, sem oportunidade de defesa) viola propriedade, contraditório, devido processo legal e coisa julgada. A compensação consensual (a pedido do credor) é admitida.

RE 678.360, Plenário, nov/2024 — Tema 558

STJ · 2ª Seção REsp 1818564 · Tema 1025 · Info 700

Usucapião em loteamento irregular — possível

É possível a usucapião especial urbana mesmo em área na qual não houve regularização fundiária. O reconhecimento da usucapião não impede a implementação de políticas públicas de desenvolvimento urbano.

REsp 1818564-DF, Recurso Repetitivo — Tema 1025

Perguntas e Respostas — Temas Recorrentes

Expansível · FGV / ENAM

Não. O STF assentou que o princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor (RE 349686, Min. Ellen Gracie, 2005). A livre iniciativa é "cláusula geral cujo conteúdo é preenchido pelos incisos do art. 170", definindo uma liberdade social, e não anárquica (ARE 1104226 AgR, Min. Roberto Barroso, 2018).

Para provas FGV: qualquer alternativa que afirme ser a livre iniciativa um princípio absoluto ou ilimitado estará errada. Ela deve sempre ser ponderada com função social, defesa do consumidor, proteção ao meio ambiente e redução das desigualdades.

A desapropriação para reforma agrária (art. 184) incide sobre imóvel rural que não esteja cumprindo a função social, com indenização em títulos da dívida agrária (terra nua) e em dinheiro (benfeitorias úteis e necessárias). Benfeitorias voluptuárias: títulos.

São insuscetíveis de desapropriação para esse fim específico (art. 185):

  • A pequena e média propriedade rural, desde que o proprietário não possua outra;
  • A propriedade produtiva.

Atenção: essa insuscetibilidade é apenas para reforma agrária. Nada impede desapropriação por utilidade pública ou interesse social genérico. O STF declarou que os requisitos são cumulativos: produtividade e função social (ADI 3865/DF, 2023).

Petróleo e gás (incisos I–IV): foram flexibilizados pela EC 9/1995. A União pode contratar com empresas estatais ou privadas a realização dessas atividades (art. 177, § 1º). A ANP é o órgão regulador.

Atividades nucleares (inciso V): permanecem como monopólio estrito da União. São indelegáveis a particulares, salvo a exceção dos radioisótopos de meia-vida curta para usos medicinais, agrícolas e industriais (EC 49/2006).

Correios: monopólio na forma de serviço público (art. 21, X), não atividade econômica do art. 177 (STF, ADPF 46/DF, 2009).

Requisitos (art. 183):

  • Área urbana de até 250m²;
  • Posse ininterrupta, sem oposição, por 5 anos;
  • Utilização para moradia própria ou da família;
  • Não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

Não se exige justo título ou boa-fé. O reconhecimento não pode ocorrer mais de uma vez ao mesmo possuidor (§ 2º) — restrição exclusiva da urbana, inexistente na rural. Imóvel abaixo do módulo urbano local não impede o reconhecimento (STF, RE 422349/RS). Imóveis públicos são insuscetíveis de usucapião (§ 3º e Súmula 340/STF).

O Tema 698 (RE 684.612/RJ, 2023) é identificado como o julgado mais cobrado pela FGV sobre intervenção judicial em políticas públicas. A tese: o Judiciário pode intervir em caso de ausência ou deficiência grave de serviço público.

A Regra de Ouro: o Judiciário aponta as finalidades (o "quê"), e a Administração escolha os meios (o "como"). Essa lógica conecta-se ao art. 170 (princípios da ordem econômica), ao art. 174 (Estado regulador) e aos arts. 196-198 (direito à saúde). Cobrado em ENAM 2024.2, 2025.2 e TJ-MS 2025.

Súmula Vinculante 60 — requisitos cumulativos para medicamentos não incorporados ao SUS (com registro ANVISA):

  • Imprescindibilidade por laudo médico;
  • Incapacidade financeira do paciente;
  • Registro na ANVISA (sem registro é vedado);
  • Inexistência de substituição terapêutica no SUS;
  • Preferência por medicamentos do SUS.

Medicamentos experimentais são vedados.

Súmula Vinculante 61 — competência pelo custo anual:

  • Custo ≥ 210 salários mínimos/ano → Justiça Federal (União no polo passivo);
  • Custo < 210 salários mínimos/ano → Justiça Estadual (Estado/Município).

O art. 182, § 4º permite ao Município exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento. As penalidades são aplicadas em ordem sucessiva e obrigatória:

  • 1º Parcelamento ou edificação compulsórios;
  • 2º IPTU progressivo no tempo;
  • 3º Desapropriação-sanção: pagamento em títulos da dívida pública, prazo de resgate de até 10 anos, aprovados pelo Senado Federal.

Requisitos cumulativos: lei específica municipal + área incluída no plano diretor + nos termos da lei federal (Estatuto da Cidade) + solo urbano não edificado/subutilizado/não utilizado. Competência privativa do Município.

Distinção importante

Desapropriação ordinária de imóvel urbano (§ 3º): indenização em dinheiro. Desapropriação-sanção urbanística (§ 4º, III): indenização em títulos da dívida pública.

Conceitos-Chave por Artigo

Síntese rápida
gavel

Art. 170 — Eficácia contida

Parágrafo único

O livre exercício de qualquer atividade econômica (parágrafo único) é norma de eficácia contida: produz todos os efeitos, mas pode ser restringida por lei. Não é eficácia limitada.

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Art. 173 — Subsidiariedade

Atuação estatal direta

Exploração direta de atividade econômica pelo Estado: somente por segurança nacional ou relevante interesse coletivo. A exceção é a regra do art. 177 (monopólios).

balance

Art. 174 — Planejamento

Determinante × Indicativo

Planejamento é determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. As três funções regulatórias: fiscalização, incentivo e planejamento.

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Art. 182 — Plano Diretor

Política urbana municipal

Executada pelo Município; diretrizes gerais fixadas em lei federal (Estatuto da Cidade). Plano Diretor: obrigatório para mais de 20 mil hab., aprovado pela Câmara Municipal.

agriculture

Art. 184 — Reforma Agrária

Competência da União

Desapropriação: competência exclusiva da União. Indenização: títulos (terra nua) + dinheiro (benfeitorias úteis/necessárias). Resgate: até 20 anos (a partir do 2º ano).

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Art. 192 — SFN

EC 40/2003 · Lei Complementar

Regulado por leis complementares. A limitação de 12% ao ano (antigo § 3º) nunca foi autoaplicável (SV 7) e foi revogada pela EC 40/2003. Lei de Usura não se aplica a bancos (Súmula 596/STF).

Tabelas Comparativas

Síntese visual

1. Usucapião Constitucional — Arts. 183 e 191

CritérioUrbana (art. 183)Rural (art. 191)
Área máxima250 m²50 hectares
Prazo5 anos ininterruptos5 anos ininterruptos
Requisito finalísticoMoradia própria ou da famíliaProdutividade (trabalho) + moradia
Proprietário de outro imóvelVedado (urbano ou rural)Vedado (urbano ou rural)
Justo título / boa-féNão exigidosNão exigidos
Reconhecimento mais de uma vezVedado (art. 183, § 2º)Não há vedação expressa
Imóvel públicoInsuscetível (§ 3º)Insuscetível (parágrafo único)

2. Desapropriações Constitucionais Comparadas

ModalidadeCompetênciaIndenizaçãoBase
Desapropriação ordinária (imóvel urbano)Todos os entesPrévia, justa, em dinheiroArt. 182, § 3º
Desapropriação-sanção urbanísticaMunicípios (privativa)Títulos dívida pública (até 10 anos) + SenadoArt. 182, § 4º, III
Desapropriação para reforma agráriaUnião (exclusiva)Títulos dívida agrária (até 20 anos) + dinheiro p/ benfeitorias úteis/necessáriasArt. 184

3. Monopólios da União (Art. 177) — Delegabilidade

AtividadeIncisosFlexibilizaçãoDelegável a privados?
Petróleo, gás natural e hidrocarbonetos (pesquisa, lavra, refino, transporte)I–IVEC 9/1995Sim (contratos com estatais e privadas)
Atividades nucleares (pesquisa, lavra, enriquecimento, industrialização)VEC 49/2006 (só radioisótopos)Não (regra geral)
Correios / serviço postal——Serviço público (art. 21, X) — não é art. 177

Regras de Ouro para Prova

FGV / ENAM · Giselle Trevizo
Regra 1 — Livre iniciativa é sempre relativa

R: Deve ser harmonizada com os demais princípios do art. 170 (função social, consumidor, meio ambiente). Nunca é princípio absoluto. Qualquer alternativa que a apresente como ilimitada está errada.

Regra 2 — MP não pode dispor sobre matéria de Lei Complementar

R: Art. 62, § 1º, III — vedação expressa. Atenção às matérias reservadas à LC: estrutura do SFN (art. 192), novas fontes de custeio da seguridade social (art. 195, § 4º).

Regra 3 — Petróleo pode ser concedido; Nuclear, não (regra geral)

R: Petróleo e gás (incisos I–IV do art. 177): flexibilizados pela EC 9/95 — União pode contratar privados. Atividades nucleares (inciso V): indelegáveis, salvo radioisótopos de meia-vida curta (EC 49/06). Correios: serviço público (art. 21, X), não atividade econômica do art. 177.

Regra 4 — Planejamento determinante para o público; indicativo para o privado

R: Art. 174, caput. O planejamento é determinante (obrigatório) para o setor público e indicativo (facultativo) para o setor privado. As funções do Estado como agente normativo: fiscalização, incentivo e planejamento.

Regra 5 — Desapropriação para reforma agrária: exclusividade da União + títulos (20 anos)

R: Art. 184 — competência exclusiva da União. Estados e Municípios não podem desapropriar para reforma agrária. Indenização: títulos da dívida agrária (terra nua) + dinheiro (benfeitorias úteis/necessárias). Prazo: até 20 anos (a partir do 2º ano).

Regra 6 — Sanções políticas: vedadas como meio de cobrança indireta de tributo

R: O STF considera inconstitucional qualquer restrição ao livre exercício de atividade econômica (art. 170, parágrafo único) usada como pressão para pagamento de tributos. Ex.: exigir garantia para emitir nota fiscal (RE 565048).

Regra 7 — Compensação de precatórios: unilateral = inconstitucional; consensual = permitida

R: Tema 558 (RE 678.360, nov/2024). A compensação unilateral pela Fazenda (automática, sem defesa do credor) viola propriedade, contraditório e devido processo. A compensação a pedido do credor é admitida.

Regra 8 — Tema 698: Judiciário aponta finalidades; Administração escolhe os meios

R: RE 684.612/RJ (2023) — o Judiciário pode intervir em caso de ausência ou deficiência grave de serviço público, mas apenas para apontar o quê deve ser feito; a Administração escolhe como. Cobrado em ENAM 2024.2, 2025.2 e TJ-MS 2025.

Regra 9 — Limite de 12% ao ano (art. 192, § 3º revogado) nunca foi autoaplicável

R: Súmula Vinculante 7. O antigo § 3º do art. 192 dependia de lei complementar para ter eficácia. Foi revogado pela EC 40/2003. A Lei de Usura (Decreto 22.626/33) também não se aplica a bancos (Súmula 596/STF). FGV testa exatamente esses dois pontos.

Regra 10 — Usucapião urbana: vedada mais de uma vez; rural: sem essa vedação

R: Art. 183, § 2º — a usucapião especial urbana não pode ser reconhecida ao mesmo possuidor mais de uma vez. Essa restrição é exclusiva da modalidade urbana; a usucapião rural constitucional (art. 191) não prevê essa limitação.

Demais Artigos — Notas Essenciais

Arts. 172, 176, 178–181, 187–190

Art. 172 — Capital estrangeiro

A lei disciplinará, com base no interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro, incentivará os reinvestimentos e regulará a remessa de lucros — reforçando a soberania econômica (art. 170, I).

Art. 176 — Jazidas e recursos minerais

O Brasil adota o sistema dominial/regaliano: jazidas pertencem à União; o concessionário tem a propriedade do produto da lavra (e não da jazida). O proprietário do solo tem direito à participação nos resultados (§ 2º). Não cabe indenização por jazidas no subsolo de imóvel desapropriado se não havia autorização de lavra. O aproveitamento de energia renovável de capacidade reduzida independe de autorização (§ 4º).

Art. 178 — Transporte internacional

Convenções de Varsóvia e Montreal têm prevalência sobre o CDC no transporte aéreo internacional, conforme Tema 210 do STF — exceto para danos extrapatrimoniais (morais), em que o CDC prevalece (ARE 766618 ED, 2023).

Art. 179 — Microempresas e EPP

Concretiza o art. 170, IX. Institui o SIMPLES Nacional (LC 123/2006) — obrigatoriedade de tratamento favorecido para microempresas e EPP. Inclui simplificação tributária, administrativa, previdenciária e creditícia.

Art. 188 — Terras públicas: aprovação do Congresso

Alienação ou concessão de terras públicas com área superior a 2.500 hectares depende de prévia aprovação do Congresso Nacional. Exceção: alienações para fins de reforma agrária (dispensadas). O Parecer AGU LA-01/2010 estende a aplicação da Lei 5.709/71 às empresas brasileiras controladas por estrangeiros, para evitar "land grabbing" e proteger a soberania alimentar (fundamento: art. 170, I).

Art. 190 — Propriedade rural por estrangeiro

A lei regulará e limitará a aquisição ou arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira. Casos dependentes de autorização do Congresso Nacional serão definidos em lei.

Art. 189 — Beneficiários da reforma agrária

Os títulos de domínio ou concessão de uso são inegociáveis por 10 anos, conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil — garantia de igualdade de gênero no acesso à terra.