CC Abstrato: ADPF

Ação de controle concentrado e abstrato voltada à depuração objetiva do ordenamento por meio da identificação e eventual reparação de atos que impliquem descumprimento de preceitos constitucionais fundamentais (art. 102, §1º, CF). Eficácia erga omnes e efeito vinculante.

Regulamentada pela Lei 9.882/99, declarada constitucional pelo STF na ADI 2.231 (Info 1095). Antes da lei, a norma constitucional era de eficácia limitada.

Embora Ferreira Filho defenda que toda norma constitucional é preceito fundamental, prevalece o entendimento de que abrangem:

• Princípios fundamentais (arts. 1º a 4º CF);
• Cláusulas pétreas (art. 60, §4º);
• Princípios constitucionais sensíveis (art. 34, VII);
• Direitos e garantias individuais;
• Princípios gerais da ordem econômica e financeira (art. 170);
• Princípios da administração pública.

Os preceitos fundamentais não estão definidos expressamente na CF — são identificados pelo STF. Exemplos consolidados: princípio da legalidade, isonomia, dignidade da pessoa humana, acesso à justiça, federalismo, separação de poderes, voto direto, secreto, universal e periódico.

ADPF autônoma (art. 1º, caput): evitar ou reparar lesão a preceito fundamental por ato do Poder Público. Abrange atos omissivos ou comissivos de qualquer esfera; atos de efeitos concretos ou singulares; atos secundários; atos pré-constitucionais; atos revogados ou de eficácia exaurida; interpretações judiciais lesivas.

ADPF incidental (art. 1º, § único, I): incidente em processo em curso, suscitado por legitimado do art. 103 CF, cindindo a controvérsia constitucional. Abrange atos municipais, anteriores à CF/88, sem generalidade e abstração, e atos omissivos puros.

STF admitiu ADPF: controle de atos concretos e normativos em tese; impugnação de conjunto de decisões judiciais (ADPF 484/405); celebração de acordo quando há conflito intersubjetivo subjacente (ADPF 165).

STF não admitiu ADPF contra: veto de prefeito (ato político); súmula não vinculante; projetos legislativos; lei editada para cumprimento de acordo coletivo (ADPF 83); lei orçamentária de eficácia exaurida; interpretação, revisão ou cancelamento de SV; decisão transitada em julgado (ADPF 81).

Na prática, a ADPF incidental nunca foi efetivamente utilizada pelo STF — a ação funciona como autônoma em todas as hipóteses relevantes da jurisprudência.

Art. 4º, §1º, Lei 9.882/99: não se admite ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.

"Meio eficaz" = aquele capaz de sanar a lesividade com a mesma amplitude, efetividade e celeridade que a ADPF proporcionaria. Meios ineficazes não bloqueiam o cabimento.

Interpretação restritiva prevalente (STF): ADI não é substituta da ADPF quando o objeto não cabe em ADI. Exemplos em que a ADPF é a única via adequada:

• Norma municipal (não cabe ADI → cabe ADPF);
• Norma pré-constitucional (não cabe ADI — é hipótese de não recepção — → cabe ADPF);
• Ato de efeitos concretos sem generalidade e abstração (não cabe ADI → cabe ADPF).

Teorias negativas: total (o constituinte não previu a subsidiariedade; a lei não pode restringi-la) e parcial (não se aplica à ADPF incidental).

Correntes favoráveis:

• Restritiva ao controle abstrato (Gilmar Mendes, prevalente): "outros meios" = instrumentos do controle abstrato capazes de resolver a controvérsia de forma ampla, geral e imediata. ADPF é a primeira opção quando não há outra ação concentrada adequada (ex.: ADPF 54);
• Restritiva ao controle concreto: limita os meios ao plano concreto (aproxima ADPF da queixa constitucional alemã e do amparo espanhol);
• Ampliativa (Alexandre de Moraes, Celso de Mello): quaisquer mecanismos processuais — mais restritiva quanto ao cabimento.

A subsidiariedade não obriga o esgotamento dos meios disponíveis caso sejam ineficazes.

Os mesmos legitimados da ADI (art. 103, CF): Presidente da República, Mesa do Senado Federal, Mesa da Câmara dos Deputados, Mesa de Assembleia Legislativa ou Câmara Legislativa do DF, Governador de Estado ou do DF, PGR, Conselho Federal da OAB, partido político com representação no Congresso, confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

O art. 2º, I, da Lei 9.882/99 prevê a legitimidade de qualquer pessoa lesada ou ameaçada por ato do Poder Público para a ADPF incidental, mas esse dispositivo nunca foi aplicado pelo STF — foi considerado incompatível com a lógica do controle concentrado e com o art. 103 da CF. Na prática, apenas os legitimados do art. 103 propõem ADPF.

Erga omnes e vinculante (art. 10, §3º, Lei 9.882/99) — obriga todos os órgãos do Poder Público e resiste ao descumprimento via reclamação constitucional.

Ex tunc (como regra, pela teoria da nulidade), com possibilidade de modulação temporal dos efeitos (art. 11, Lei 9.882/99) por razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social.

Peculiaridade essencial: a revogação superveniente do objeto NÃO gera perda de objeto na ADPF (Info 939). Isso distingue a ADPF da ADI, em que a revogação normalmente causa perda de objeto — o STF pode examinar o mérito para apurar a validade do ato no período em que vigorou, especialmente quando houver efeitos concretos a serem avaliados.

Sim, com base na instrumentalidade das formas e na primazia do julgamento de mérito. O STF pode converter ADPF em ADI e vice-versa.

Limite: erro grosseiro — quando a propositura da ação inadequada é manifestamente inescusável e não se justifica por dúvida objetiva. Ex.: ADPF 314 AgR (Info 771) — ADPF contra lei federal de 2013 foi considerada erro grosseiro; cabia ADI.

A ADPF 347 reconheceu o Estado de Coisas Inconstitucional no sistema prisional brasileiro — violação generalizada e sistêmica de direitos fundamentais dos presos, com responsabilidade dos três Poderes das três esferas federativas.

Cautelar — 2015 (Info 798):

• Determinação para juízes e tribunais implementarem audiência de custódia em 90 dias;
• Ordem para a União liberar, sem limitações, o saldo acumulado do Fundo Penitenciário Nacional;
• Outros pedidos foram indeferidos na cautelar.

Mérito — 2023 (Info 1111): STF julgou o mérito e homologou o plano estrutural denominado "Pena Justa" para enfrentamento do ECI no sistema prisional. O plano foi referendado em 2024 (Info 1164).

ADPF 347 TPI — 2020 (Info 970): o Plenário rejeitou decisão monocrática que ampliara de ofício o objeto da ADPF para incluir medidas contra a COVID-19 nos presídios. Fundamento: no controle abstrato, a causa de pedir é aberta, mas o pedido é específico. Ampliar o pedido equivale a agir de ofício, violando a legitimidade constitucional para a propositura da ação.

Não. ADPF 779 (Info 1009/1105): o STF declarou a inconstitucionalidade do uso da tese da "legítima defesa da honra" em crimes de feminicídio ou agressão contra mulheres, no curso do processo penal ou no Tribunal do Júri.

Fundamentos: (a) adultério não é agressão injusta; (b) emoção não exclui imputabilidade penal (art. 28, I, CP); (c) trata-se de recurso retórico que naturaliza a violência contra mulheres; (d) viola dignidade humana, direito à vida, igualdade de gênero e dever estatal de coibir a violência doméstica (art. 226, §8º). A plenitude de defesa no Júri (art. 5º, XXXVIII, "a") não é absoluta.

Não. ADPF 1.107 (Info 1138): proibida expressamente qualquer menção, inquirição ou fundamentação sobre a vida sexual pregressa ou modo de vida da vítima de crimes contra a dignidade sexual. A prática gera vitimização secundária (revitimização) e tolerância institucional ao agressor.

Em crimes sexuais, o consentimento é o único elemento juridicamente relevante. Na fixação da pena-base (art. 59, CP), o magistrado não pode valorar a vida pregressa da vítima como "comportamento da vítima". A vedação alcança defesa, acusação e juiz — sob pena de nulidade —, exceto quando o próprio réu provoca a menção para gerar nulidade em seu favor (nemo auditur propriam turpitudinem allegans).

Contas de governo: relativas à execução orçamentária global e políticas públicas; natureza política; julgadas pelo Poder Legislativo com auxílio de parecer prévio do TC (art. 71, I, CF).

Contas de gestão (ordenação de despesas): uso direto de recursos públicos; natureza administrativa; julgadas diretamente pelo Tribunal de Contas (art. 71, II, CF).

ADPF 982 (Info 1166): Prefeitos que atuam como ordenadores de despesas sujeitam-se ao julgamento técnico do TC (pode imputar débitos e multas), independentemente de ratificação da Câmara. A competência da Câmara para julgamento das contas limita-se à esfera eleitoral (inelegibilidade) — Temas 157, 835 e 1.287.

Não. ADPFs 366 e 434 (Info 1166/1185): inércia prolongada e injustificada do TC não pode obstruir a competência constitucional do Legislativo para julgar as contas do Chefe do Executivo. O parecer prévio, embora obrigatório, não é vinculante; sua ausência por prazo irrazoável devolve a via plena ao Legislativo.

O STF também declarou inconstitucional a tipificação de crime de responsabilidade por CE para o Presidente do TC que não envie o parecer — viola a competência privativa da União para legislar sobre a matéria (art. 22, I, e art. 85, §único, CF).

ADPF 1.011 (Info 1143). Três modalidades de sanção patrimonial:

• Imputação de débito e multa proporcional (acessória): legitimado = ente federativo lesado (o acessório segue o principal);
• Multa simples (autônoma): legitimado = ente político ao qual o TC é vinculado (Estado-membro) — atribuir ao Município esvaziaria o poder sancionatório.

Nem o MP (ARE 823.347 RG) nem o próprio TC (AI 826.676 AgR) possuem legitimidade para executar. As decisões do TC têm eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71, §3º, CF c/c art. 784, XII, CPC), dispensando inscrição em dívida ativa; execução segue o rito do CPC.

ADPFs 643 e 644 (Info 1117): a cassação invalida a votação e atinge a chapa inteira (titular e suplentes) — unicidade da chapa senatorial. Sem suplente apto: eleições suplementares (art. 224, §3º, CE).

O art. 56, §2º, CF permite que o cargo permaneça vago nos últimos 15 meses do mandato — o constituinte admitiu sub-representação temporária. Admitir a posse do terceiro colocado configuraria exercício de mandato sem respaldo popular. Regra exclusiva do pleito majoritário.

ADPF 824 (Info 1165): viragem jurisprudencial exige cumulativamente: (a) orientação anterior reiterada e consolidada pelo TSE sobre o tema específico; (b) novo entendimento com modificação, ineditismo e discrepância substancial. Decisões monocráticas isoladas sem referendo do Plenário não constituem orientação consolidada.

O princípio da anualidade eleitoral (art. 16, CF) aplica-se tanto a mudanças legislativas quanto a viragens jurisprudenciais do TSE.

Sim. ADPF 418 (Info 970): a cassação de aposentadoria (arts. 127, IV, e 134, Lei 8.112/90) é constitucional e compatível com o caráter contributivo e solidário do RPPS. Não aplicar sanção ao servidor aposentado geraria tratamento desigual entre ativos e inativos para os mesmos ilícitos — viola isonomia e moralidade. O caráter solidário do RPPS afasta a necessidade de sinalagma perfeito.

STF e STJ (MS 26.106/DF, 5/6/2025) admitem a conversão da pena de perda do cargo em cassação de aposentadoria nos casos de improbidade administrativa — a perda da função pública prevista na LIA deve ser interpretada de forma ampla (ADPF 853, Info 1149).

Sim. ADPF 279 (Info 1036): Municípios podem prestar assistência jurídica à população economicamente vulnerável — fundamento: competências municipais (art. 30, I, II e V) e competência material comum para combater as causas da pobreza (art. 23, X). O serviço é complementar e simultâneo à Defensoria Pública, não substitutivo. A competência concorrente (art. 24, XIII) não exclui a competência municipal para criar serviço próprio de acesso à jurisdição (art. 5º, LXXIV).

Taxa de prevenção e combate a incêndios em imóveis: constitucional (Tema 1.282, RE 1.417.155/RN e ADPF 1.029/RJ, Info 1171): serviços atendem aos requisitos de especificidade e divisibilidade (art. 145, II, CF) — possível identificar os beneficiários diretos (proprietários de imóveis) e determinar a extensão do serviço. Externalidades positivas não descaracterizam a divisibilidade.

Taxa de vistoria veicular pelo Corpo de Bombeiros: inconstitucional (ADPF 1.028/PE, Info 1171): usurpa competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI).

Taxa de certidões para defesa de direitos: inconstitucional (ADPF 1.029, Info 1171): art. 5º, XXXIV, "b", CF configura hipótese de não incidência tributária de caráter fundamental (imunidade tributária).

Não, sem parâmetros legais. ADPF 351 (Info 1179): declarados não recepcionados dispositivos de lei municipal que transferiam ao prefeito, sem quaisquer parâmetros, o poder de definir por decreto os valores das taxas. O princípio da legalidade tributária (art. 150, I) exige que criação e aumento de tributos sejam estabelecidos por lei em sentido formal. Atos infralegais só podem detalhar aspectos operacionais — a lei deve indicar limites máximos, critérios objetivos e parâmetros claros.

Taxas de varrição, lavagem e capinação: inconstitucionais — serviços prestados de forma geral e coletiva (uti universi), sem possibilidade de identificar o usuário individual.

Sim. ADPF 186 (Info 663): constitucionalidade das cotas com critério étnico-racial, de natureza transitória. Fundamento: igualdade material — autoriza o Estado a adotar ações afirmativas para grupos historicamente discriminados. A diversidade no meio acadêmico beneficia todo o corpo discente e docente. A autonomia universitária (art. 207) permite que cada instituição fixe seus critérios, dispensando lei federal padronizadora. A identificação étnico-racial pode ser feita por autoidentificação, heteroidentificação ou combinação de ambos.

Não. ADPF 709 (Info 1045): a União tem o dever, e não a faculdade, de demarcar as terras indígenas (art. 231, CF). O direito dos índios é originário — anterior ao próprio Estado. O procedimento demarcatório tem natureza meramente declaratória, não constitutiva. A FUNAI não pode condicionar a proteção territorial à homologação formal: isso premiaria a inércia estatal e sinalizaria a invasores que a União se abstém de coibir ilícitos.

ADPF 1.058 (Info 1199): posição intermediária. Na ausência de previsão legal ou norma coletiva em sentido diverso, o recreio escolar e o intervalo entre aulas qualificam-se, em regra, como tempo à disposição do empregador (art. 4º, caput, CLT), pois o professor permanece no ambiente escolar vinculado às suas funções pedagógicas.

A presunção é relativa (iuris tantum): cabe ao empregador provar que o docente, nesses períodos, dedicava-se a atividades estritamente pessoais. O STF declarou inconstitucional a presunção absoluta anteriormente firmada pelo TST, por violar legalidade, livre iniciativa e intervenção mínima na autonomia da vontade coletiva (matéria de jornada admite negociação coletiva — art. 611-A, I e III, CLT).

Não. ADPF 1.095 (Info 1185): guardas municipais não possuem direito à aposentadoria especial do art. 40, §4º-B, CF (EC 103/2019) — o rol constitucional de categorias contempladas é taxativo, insuscetível de ampliação por interpretação judicial. O reconhecimento das guardas como integrantes do SUSP (ADPF 995, Info 1105) não equivale a equiparação integral para fins previdenciários. Ademais, o art. 195, §5º, impede a extensão de benefícios sem correspondente fonte de custeio total.

Não. ADPFs 783 (Info 1085) e 975 (Info 1071): inconstitucional a concessão e continuidade do pagamento de pensões mensais vitalícias não decorrentes do RGPS a dependentes de prefeitos e vice-prefeitos em razão do mero exercício do mandato eletivo. Cargos políticos de chefia do Executivo são temporários — não existe direito a pensão vitalícia. A concessão quebra o tratamento igualitário com os demais beneficiários do RGPS e viola os princípios republicano e da igualdade.

Leis municipais declaradas não recepcionadas, com modulação para afastar o dever de devolução dos valores já pagos até a publicação da ata de julgamento — boa-fé, segurança jurídica e dignidade.

Não, quando realizada de forma padronizada e sem individualização. ADPF 777 (Info 1167): declaradas inconstitucionais portarias do Ministério dos Direitos Humanos que anularam mais de 300 atos de anistia política de cabos da Aeronáutica, mais de 17 anos após a concessão. Embora o Tema 839 (RE 817.338) admita a revisão a qualquer tempo, exige-se procedimento administrativo individualizado com contraditório e ampla defesa. As portarias tinham fundamentação genérica e padronizada, sem notificação prévia e sem análise individual — violam segurança jurídica, confiança legítima e eficiência.

O poder de autotutela (Súmulas 346 e 473 do STF) não é absoluto nem ilimitado no tempo.