Título III — Organização do Estado

A soberania é atributo exclusivo da República Federativa do Brasil (art. 1º, I), manifestado em suas relações externas como pessoa jurídica de direito público internacional. Os entes que a compõem — União, Estados, DF e Municípios — possuem apenas autonomia, que se desdobra em quatro dimensões:

• Auto-organização: elaborar suas normas fundamentais (CE, LO do DF ou Municipal).
• Autolegislação: editar suas próprias leis no âmbito de suas competências.
• Autogoverno: eleger seus próprios representantes.
• Autoadministração: gerir seus próprios órgãos, serviços, bens e servidores.

Não há hierarquia entre os entes; o que existe é uma repartição de competências segundo o princípio da predominância do interesse: geral (União), regional (Estados), local (Municípios) e regional-local (DF).

O federalismo brasileiro é classificado sob diversos ângulos:

• Quanto ao grau: de terceiro grau (tridimensional) — três esferas autônomas: federal, estadual e municipal. Inédito no direito comparado; no modelo norte-americano (segundo grau), Municípios são meras subdivisões administrativas.
• Quanto à origem: por segregação (centrífugo) — surgiu da descentralização de um Estado unitário (Império). Diferencia-se do norte-americano, que é por agregação.
• Quanto à relação entre os entes: cooperativo — há competências comuns (art. 23) e concorrentes (art. 24).
• Quanto à distribuição de poder: assimétrico (disparidades regionais) e centrípeto na prática (maior concentração de poder e recursos na União).

Os requisitos são cumulativos:

• Plebiscito (e não referendo) com aprovação da população diretamente interessada (condição de procedibilidade) — abrange tanto o território a ser desmembrado quanto o remanescente (STF, ADI 2650). Pesquisas de opinião ou abaixo-assinados não suprem o plebiscito.
• Oitiva meramente opinativa das Assembleias Legislativas (art. 48, VI) — parecer não vinculante.
• Lei complementar do Congresso Nacional.

As hipóteses são: incorporação (fusão de dois ou mais Estados em um novo); subdivisão (cisão); desmembramento-formação (parte destacada forma novo ente — ex.: Tocantins); e desmembramento-anexação (parte de um Estado é anexada a outro já existente).

O art. 18, §4º (redação da EC 15/1996) exige cumulativamente: (i) lei complementar federal fixando o período para a criação; (ii) Estudos de Viabilidade Municipal publicados; (iii) plebiscito das populações dos Municípios envolvidos; (iv) lei estadual criadora.

O problema: essa lei complementar federal nunca foi editada, configurando omissão inconstitucional reconhecida pelo STF na ADI 3.682, com prazo de 18 meses para o Congresso legislar — prazo descumprido. A EC 57/2008 (art. 96 do ADCT) convalidou Municípios criados até 31.12.2006. Após essa data, qualquer criação é inconstitucional (STF, ADI 4992/RO; ADI 4711/RS; ADPF 819/MT).

Não. Os Territórios Federais integram a União como autarquias geográficas ou territoriais. Carecem de autonomia política (nenhuma das quatro dimensões). Atualmente não existe nenhum — Roraima e Amapá foram transformados em Estados (art. 14, ADCT); Fernando de Noronha foi reincorporado a Pernambuco (art. 15, ADCT).

• Governador é nomeado pelo Presidente (aprovado pelo Senado) — não eleito.
• Elegem 4 Deputados Federais (art. 45, §2º), mas não têm representação no Senado.
• Contas prestadas ao Congresso Nacional com parecer do TCU.
• Podem ser divididos em Municípios (diferente do DF, que é vedado).
• Nos Territórios com mais de 100 mil habitantes há órgãos judiciários de 1ª e 2ª instância, membros do MP federal e defensores públicos federais (art. 33, §3º).

O Brasil é um Estado laico (não confessional): não há religião oficial. É vedado ao Estado estabelecer cultos, subvencioná-los, embaraçar seu funcionamento ou manter relações de dependência/aliança com representantes religiosos.

A vedação não é absoluta. Admite-se a colaboração de interesse público:

• Assistência religiosa em presídios e hospitais militares (art. 5º, VII).
• Ensino religioso facultativo em escolas públicas (art. 210, §1º) — pode ser confessional (STF, ADI 4.439).
• Imunidade tributária de templos (art. 150, VI, "b").
• Símbolos religiosos em prédios públicos representativos da tradição cultural brasileira (ARE 1249095/SP, Tema 1.086 — STF).

Declarados inconstitucionais: lei estadual obrigando escolas a manter a Bíblia (ADI 5258/AM); norma que oficializava a Bíblia como livro-base (ADI 5257/RO). O Preâmbulo da CF (invocação de Deus) não tem força normativa — STF, ADI 2.076.

Testemunhas de Jeová: maiores e capazes podem recusar transfusão de sangue, fazendo jus a tratamentos alternativos no SUS (RE 979742/AM, Tema 952). Menores não detêm essa prerrogativa, salvo alternativa terapêutica eficaz e concordância dos pais.

Pertencem à União (art. 20, III) os lagos, rios e correntes de água que: estejam em terrenos de domínio federal; banhem mais de um Estado; sirvam de limites internacionais; ou se estendam a ou provenham de território estrangeiro. O critério é funcional-geográfico.

Pertencem aos Estados (art. 26, I) as águas superficiais ou subterrâneas que não se enquadrem nos critérios acima. A competência para processar e julgar crimes ambientais em rios federais é da Justiça Federal.

Quanto aos recursos minerais (art. 20, IX), aplica-se o princípio da separação entre solo e subsolo: todos são bens da União, independentemente de quem seja o proprietário do solo.

Terrenos de marinha são os situados em faixa de 33 metros, medidos horizontalmente a partir da linha de preamar-média de 1831, ao longo da costa marítima e das margens de rios e lagoas sujeitas à influência das marés (DL 9.760/46). São bens dominicais da União.

• Particulares podem ter o domínio útil mediante enfiteuse (aforamento), pagando foro anual à União.
• A transferência do domínio útil exige prévio pagamento de laudêmio (5%) e certidão da SPU.
• É nulo contrato de compra e venda sem esses requisitos, mesmo que registrado em cartório (STJ, REsp 1590022/MA).
• Súmula 496-STJ: Os registros de propriedade particular de imóveis em terrenos de marinha não são oponíveis à União.

O art. 25, §1º consagra a competência residual (remanescente) dos Estados: tudo aquilo que não lhes seja expressamente vedado pela CF é de competência estadual — a "regra de ouro" da repartição. A CF enumera os poderes da União (arts. 21 e 22) e dos Municípios (art. 30) e reserva o restante aos Estados. Na prática, como a CF é analítica e concentra atribuições na União, o espaço residual estadual é restrito.

Competência expressa: exploração de gás canalizado (§2º — vedado MP para regulamentá-la); criação de regiões metropolitanas (§3º). Exemplos residuais: regime jurídico do servidor público estadual, polícia militar e civil estadual, transporte intermunicipal de passageiros.

A criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões é competência privativa dos Estados, exercida por lei complementar estadual — não se exige lei complementar federal (STF, ADI 1841/RJ). Requisitos: (i) LC estadual; (ii) agrupamento de Municípios limítrofes; (iii) finalidade de integrar organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum. A participação dos Municípios é compulsória.

Regime decisório (STF, ADI 1842): o poder decisório deve caber a um colegiado formado pelos Municípios e pelo Estado, não precisa ser paritário, mas deve prevenir a concentração de poder em um único ente. São inconstitucionais normas que concentram excessivamente o poder decisório no Estado (STF, ADI 6573/AL, Info 1055). Regiões metropolitanas não são entes federativos — sem personalidade jurídica nem governo próprio.

A fórmula prevista no art. 27, caput funciona em dois estágios:

• Até 12 Deputados Federais: multiplica-se por 3 → máximo de 36 Deputados Estaduais (ex.: 8 DF → 24 DE).
• Acima de 12 Deputados Federais: 36 + (nº de Deputados Federais − 12) (ex.: SP com 70 DF → 36 + 58 = 94 DE).

Número mínimo: 24 (Estado com 8 Deputados Federais). Número máximo: 94 (São Paulo). Subsídio dos Deputados Estaduais: máximo de 75% do subsídio dos Deputados Federais.

Sim. O art. 27, §1º estende expressamente aos Deputados Estaduais as mesmas imunidades dos congressistas (art. 53 da CF): a inviolabilidade (imunidade material) e as imunidades formais relativas à prisão e ao processo. A imunidade material circunscreve-se ao território do respectivo Estado, salvo atuação externa em razão do mandato.

O STF confirmou a constitucionalidade de Constituições Estaduais que estendem essas imunidades (ADI 5823 MC, 5824 MC, 5825 MC — Info 939). Mudanças no regime federal de imunidades aplicam-se imediatamente aos Deputados Estaduais. É constitucional resolução de Assembleia Legislativa que revogue prisão preventiva e medidas cautelares impostas judicialmente a Deputado Estadual, determinando seu retorno ao mandato (Info 939).

O art. 30 prevê as competências municipais mais cobradas:

• Interesse local (I): fixação de horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais (SV 38); tempo máximo de espera em filas de bancos e cartórios; exigência de equipamentos de segurança em agências bancárias; proibição de fogos de artifício ruidosos; denominação de vias e logradouros públicos; licenciamento ambiental de atividades de impacto local (ADI 2142/CE, Info 1060).
• Suplementação (II): Municípios podem suplementar a legislação federal e estadual — nunca contrariar nem substituir. Em matéria ambiental, podem ser mais restritivos.
• Transporte coletivo (V): único serviço público expressamente qualificado como "de caráter essencial" pela CF.
• Educação infantil e ensino fundamental (VI): prioridade municipal.

Não é de interesse local: fixação de horário de funcionamento de agências bancárias (atividade-fim regulada por norma federal — BACEN); proibição de transporte de animais vivos (extravasa o interesse local e conflita com legislação federal de trânsito).

Iniciativa popular municipal (art. 29, XIII): 5% do eleitorado — percentual mais alto que o federal (1%).

O art. 29, VIII consagra a imunidade material mitigada dos Vereadores: inviolabilidade por opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município. Há dupla limitação: (i) nexo de pertinência com o exercício do mandato; (ii) manifestação nos limites geográficos do Município.

Os Vereadores não gozam de imunidade formal: podem ser presos e processados sem autorização da Câmara Municipal (STF, HC 94059). A CE não pode estender a eles as imunidades formais dos congressistas (STF, ADI 371). Vereadores também não possuem foro por prerrogativa de função — são julgados pelo juízo de primeira instância.

Por foro de prerrogativa de função (art. 29, X):

• Crimes comuns estaduais (incluindo crimes dolosos contra a vida): TJ — prevalece sobre o Júri.
• Crimes comuns federais: TRF (Súmula 702-STF).
• Crimes eleitorais: TRE.

Crimes de responsabilidade "próprios" (infrações político-administrativas, art. 4º do DL 201/67): julgados pela Câmara Municipal. "Impróprios" (materialmente crimes comuns, art. 1º do DL 201/67): julgados pelo TJ.

Súmula 208-STJ: Justiça Federal julga Prefeito por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal. Súmula 209-STJ: Justiça Estadual julga por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal. Não há foro privilegiado em ações populares, ações civis públicas, de improbidade e demais ações cíveis.

O controle externo do Município é exercido pela Câmara Municipal, com auxílio do Tribunal de Contas — e não o contrário (art. 31). Pode auxiliar: TCE, Tribunal de Contas dos Municípios (órgão estadual que fiscaliza todos os Municípios do Estado — ex.: TCM-BA, TCM-CE, TCM-PA, TCM-GO) ou Tribunal de Contas de Município específico (apenas SP e RJ, criados antes da CF/88 e recepcionados por anterioridade).

Julgamento das contas: compete exclusivamente à Câmara Municipal julgar as contas do Prefeito (tanto de governo quanto de gestão) — STF, RE 848826 (Info 834). O parecer prévio do TC só deixa de prevalecer pelo voto de 2/3 dos vereadores. É incabível julgamento ficto por decurso de prazo (RE 729744).

O art. 29-A (EC 25/2000) fixa percentuais máximos da receita tributária + transferências constitucionais do exercício anterior:

• Até 100.000 hab. → 7%
• 100.001 a 300.000 hab. → 6%
• 300.001 a 500.000 hab. → 5%
• 500.001 a 3.000.000 hab. → 4,5%
• 3.000.001 a 8.000.000 hab. → 4%
• Acima de 8.000.001 hab. → 3,5%

Sub-teto interno: a Câmara não pode gastar mais de 70% de sua receita com folha de pagamento. O descumprimento gera crime de responsabilidade do Prefeito (repasse excessivo, intempestivo ou insuficiente) e do Presidente da Câmara (gastos acima de 70%).

O DF possui natureza jurídica híbrida: acumula competências legislativas de Estado e Município (art. 32, §1º), sendo vedada sua divisão em Municípios. Possui Governador, Câmara Legislativa, Deputados Distritais e 3 Senadores. A LODF equivale a Constituição Estadual + Lei Orgânica Municipal — aprovada em 2 turnos com interstício de 10 dias por 2/3 da Câmara Legislativa e promulgada por ela (não sancionada pelo Governador).

O STF reconhece que a LODF tem status de verdadeiro estatuto constitucional equivalente às CEs (ADI 980). A autonomia do DF é parcialmente tutelada pela União:

• Polícia Civil, PM, Polícia Penal e Corpo de Bombeiros do DF: organizados e mantidos pela União (art. 21, XIV; EC 104/2019).
• Poder Judiciário do DF: organizado e mantido pela União (art. 21, XIII).
• MPDFT: organizado e mantido pela União.
• Defensoria Pública do DF: organizada e mantida pelo próprio DF (EC 69/2012).

Súmula Vinculante 39: Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar e do Corpo de Bombeiros Militar do DF.

Brasília é a Capital Federal (art. 18, §1º) — norma de eficácia plena, não depende de lei. É a cidade localizada dentro do DF. O Distrito Federal é o ente federativo que abrange Brasília e as Regiões Administrativas (Ceilândia, Taguatinga, Samambaia etc.), que são meras subdivisões sem personalidade jurídica, cujos administradores são nomeados pelo Governador.

Depende da natureza da competência exercida pelo DF:

• Competência estadual: cabe ADI no STF contra lei distrital em face da CF.
• Competência municipal: não cabe ADI, pois não existe controle abstrato de normas municipais em face da CF no STF (ADI 880 MC). Nesses casos, a impugnação se faz via ADPF ou controle difuso.

Contra leis distritais em face da LODF cabe representação de inconstitucionalidade perante o TJDFT.

O art. 34 lista as hipóteses taxativas (União → Estados/DF). A classificação por procedimento é o núcleo do tema:

Espontânea (Presidente de ofício): incisos I (integridade nacional), II (repelir invasão), III (grave comprometimento da ordem pública) e V (finanças). O decreto é submetido ao Congresso em 24 horas.

Por solicitação (ato discricionário): inciso IV, quando o Poder Legislativo ou Executivo estadual estiver coagido. A solicitação não vincula — o Presidente pode recusar.

Por requisição (ato vinculado): inciso IV, se o Poder Judiciário estiver coagido → requisição do STF; inciso VI (desobediência a ordem/decisão judicial) → requisição do STF, STJ ou TSE.

Por provimento de representação (ADI Interventiva): inciso VII (princípios sensíveis) e inciso VI (recusa à execução de lei federal) → proposta exclusivamente pelo PGR, julgada pelo STF (EC 45/2004). Provimento gera requisição vinculada ao Presidente.

Os princípios sensíveis estão no art. 34, VII, alíneas "a" a "e" (são exatamente 5):

• a) Forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
• b) Direitos da pessoa humana;
• c) Autonomia municipal;
• d) Prestação de contas da administração pública, direta e indireta;
• e) Aplicação do mínimo exigido da receita em manutenção do ensino e em ações e serviços de saúde (EC 29/2000).

A violação enseja ADI Interventiva proposta exclusivamente pelo PGR. Se o STF der provimento, requisita ao Presidente a decretação — ato vinculado.

Esta é uma das distinções mais cobradas em provas — mesma matéria, procedimentos radicalmente distintos:

• Intervenção federal (art. 34, VII, "e"): descumprimento dos mínimos é princípio sensível → exige ADI Interventiva → procedimento provocado (PGR → STF).
• Intervenção estadual (art. 35, III): descumprimento dos mínimos é hipótese de intervenção espontânea → o Governador decreta de ofício, sem necessidade de provocação judicial.

A regra (art. 36, §1º) é submeter o decreto ao Congresso (ou Assembleia) em 24 horas. Se o Legislativo estiver em recesso, convoca-se sessão extraordinária no mesmo prazo.

A exceção está no §3º: o controle político é dispensado nos casos dos arts. 34, VI e VII, e 35, IV — quando a intervenção se limita a suspender a execução do ato impugnado e essa suspensão bastar para restabelecer a normalidade. A lógica: o Judiciário já exerceu controle prévio, tornando o controle parlamentar adicional desnecessário.

O art. 35 regula a intervenção Estado → Municípios, em quatro hipóteses taxativas:

• I (espontânea): dívida fundada impaga por 2 anos consecutivos sem força maior.
• II (espontânea): não prestação de contas devidas na forma da lei.
• III (espontânea): descumprimento do mínimo de educação e saúde.
• IV (provocada): provimento pelo TJ de representação para assegurar princípios da CE ou execução de lei/ordem/decisão judicial.

A União não intervém em Municípios, exceto nos localizados em Território Federal. Quem intervém em Município é o respectivo Estado. As hipóteses são taxativas — qualquer ampliação por CE é inconstitucional (Súmula 637/STF).

Solicitação: o Presidente tem discricionariedade — pode negar a decretação. Aplica-se quando o Legislativo ou o Executivo estadual estiver coagido (art. 34, IV, c/c art. 36, I).

Requisição: o ato presidencial é vinculado — não pode recusar. Aplica-se quando o Judiciário estadual estiver coagido (STF requisita) ou quando há desobediência a ordem judicial (STF, STJ ou TSE requisitam). Na ADI Interventiva, o STF, ao dar provimento, também requisita — ato vinculado.